Høring - forslag til endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager

Fristen for å gi uttalelse på denne høringen er dessverre utløpt.

1. Innledning

I dette høringsnotatet legger Utdanningsdirektoratet fram forslag til endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Bakgrunnen for forslagene er oppdragsbrev 07-17 fra Kunnskapsdepartementet.

Vi foreslår en ny § 5 a i forskriften, som fastsetter at kommunen skal gi tilskudd til pedagogisk bemanning til private ordinære barnehager. Videre forslår vi at fylkesmannen skal være klageinstans for vedtak etter denne bestemmelsen. Dette innebærer at § 5 a tas inn i opplistingen av bestemmelsene det er klagerett på i § 14.

Vi tar sikte på at endringene trer i kraft 1. august 2017.

2. Bakgrunnen for oppdraget

I behandlingen av statsbudsjettet for 2017 bevilget Stortinget 172,2 mill. kroner til flere barnehagelærere. Bevilgningen er øremerket økt antall barnehagelærere, og Stortinget viser til at dette er et skritt på veien mot en ny barnehagelærernorm, jf. flertallsmerknaden i Innst. 14 S (2016–2017). I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst - tidlig innsats og kvalitet i skolen har regjeringen varslet at den økte bevilgningen skal brukes til å øke kravene til kompetanse i barnehagene ved å skjerpe kravet til hvor mange barn det kan være per pedagogisk leder (pedagognormen). Barnehagene finansieres i all hovedsak gjennom kommunerammen. For å sikre en enhetlig finansiering, foreslår regjeringen i revidert nasjonalbudsjett for 2017 at det øremerkede tilskuddet til flere barnehagelærere allerede i 2017 overføres til rammetilskuddet til kommunene for å dekke den varslede skjerpingen av pedagognormen.

Utdanningsdirektoratet foreslår i høringen her en endring i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Endringen skal sikre at private barnehager får kompensert økte utgifter som følge av krav til styrket pedagogisk bemanning samtidig med kommunene. Når kostnadene til styrket pedagogisk bemanning gir utslag i kommunenes tilskuddssats, vil bestemmelsen oppheves.

3. Gjeldende rett

Etter barnehageloven § 14 skal kommunene yte tilskudd til private barnehager. Dette er nærmere regulert i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager.

Forskriften § 3 første ledd lyder:

Kommunen skal gi driftstilskudd til private ordinære barnehager per heltidsplass. Driftstilskuddet skal beregnes ut fra gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter per heltidsplass i tilsvarende kommunale ordinære barnehager, fratrukket administrasjonsutgifter, pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgifter. Grunnlaget for beregningen er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret.

Bestemmelsen innebærer at driftstilskuddet til private ordinære barnehager beregnes utfra kommunens utgifter per barn i egne kommunale barnehager, basert på to år gamle regnskap. Barnetallet i kommunen regnes ut etter § 3 tredje ledd, hvilket innebærer en nærmere fastsatt gjennomsnittsberegning av barnetallet to år før tilskuddsåret.

Private barnehager får tilskudd basert på siste rapporterte barnetall, se nærmere forskriften § 12. Vedtak om tilskudd gjelder fra tidspunktet kommunen fatter vedtak og tiden fremover. Vedtakene er ikke omgjøring av tidligere vedtak.

Etter forskriften § 14 er fylkesmannen klageinstans for kommunens vedtak om tilskudd.

4. Tilskudd basert på to år gamle regnskap

Vi forutsetter at det blir innført en styrket pedagognorm, og at kommunene derfor må begynne å øke den pedagogiske bemanningen i egne barnehager. De økte utgiftene til bemanning i kommunale barnehager, vil føre til at driftstilskuddssatsen til private barnehager øker. De private barnehagene vil dermed settes i stand til å ha en tilsvarende pedagogisk bemanning som de kommunale. Driftstilskuddet baserer seg på kommunens to år gamle regnskap. Den økte bemanningen, og dermed de økte kostnadene i kommunale barnehager vil derfor ikke gi utslag i driftstilskuddet før etter to år. Dette vil være problematisk for private barnehager, da de vil få det samme kravet til pedagogisk bemanning, på samme tidspunkt, som kommunale barnehager. De vil dermed få økte utgifter til pedagogisk bemanning før tilskuddsgrunnlaget som skal finansiere det faktisk øker.

Dette gjør at det er behov for en ordning der private ordinære barnehager får et særlig tilskudd til pedagogisk bemanning i perioden fra tilskuddet innføres høsten 2017 til det er en del av driftstilskuddet i 2020.

5. Nasjonal sats for tilskudd til pedagogisk bemanning

Vi forslår en forskriftsbestemmelse om tilskudd til pedagogisk bemanning til private ordinære barnehager, der det oppgis én sats for store barn (3-6 år) og én sats for små barn (0-2 år). Tilskuddssatsene fastsettes nasjonalt.

Satsen beregnes ved at man tar hele beløpet som skal brukes nasjonalt og deler dette på summen av omregnede heltidsplasser for kommunale og private barnehager i hele landet. Det må videre nasjonalt fastsettes én sats for små barn og én for store barn. Tilskuddet for små barn er 1,8 ganger høyere enn for store barn. Kommunene vil få økt rammetilskudd som tar høyde for både private og kommunale plasser. På den måten vil tilskuddet fordeles forholdsmessig mellom private og kommunale barnehager.

Satsene er beregnet til å være 1.199 kroner for store barn og 2.158 kroner for små barn.

Bestemmelsen skal etter planen oppheves fra og med januar 2020. I 2020 vil kommunens økte utgifter til pedagogisk bemanning føre til at driftstilskuddet til private barnehager har økt. De private barnehagene vil da kunne oppfylle den styrkede pedagognormen uten et særskilt tilskudd til pedagogisk bemanning.

Selv om den forholdsmessige fordelingen av midler mellom private og kommunale barnehager vil bli riktig på nasjonalt nivå, er det ikke sikkert det treffer helt i den enkelte kommune. Dette er fordi midlene fordeles etter fordelingsnøkkelen for rammetilskuddet, mens det samtidig er et nasjonalt krav til hva de private barnehagene skal få. Etter at kommunen har fordelt midler til de private barnehagene etter den nasjonale satsen, kan de sitte igjen med mer eller mindre per plass til egne barnehager enn satsen for private utgjør. Treffsikkerhet vil imidlertid alltid være en utfordring når økte rammetilskudd følges av nasjonale krav.

Støtter dere forslaget til nasjonal sats for tilskudd til pedagogisk bemanning?

6. Barnetall i private barnehager

Kommunen bruker barnetallet som private barnehager rapporterer etter § 12 til å beregne tilskuddet til de private barnehagene. § 12 regulerer også hvilke barn i de private barnehagene som regnes som store og hvilke som regnes som små. Vedtak om tilskudd som fattes gjelder fra det aktuelle tidspunktet og tiden fremover. Det er ikke nødvendig å vise til § 12 i bestemmelsen om tilskudd til pedagogisk bemanning, men vi foreslår likevel at det gjøres av tilgjengelighetshensyn.

Fordi beregningen av tilskudd gjøres med barnetallet etter § 12, innebærer dette at kommunene regner en brøk tilsvarende resterende del av året fra datoen tilskuddsordningen trer i kraft, og ganger dette med barnetallet i den enkelte private barnehage ganger satsen.

Hvis forskriften trer i kraft 1. august 2017 vil de private barnehagene dette året ha krav på 5/12 av satsen som oppgis i forskriften. Dersom den private barnehagen ikke har flere rapporteringer etter august 2017, blir beregningen:

Tilskudd til pedagogisk bemanning til den private barnehagen = 5/12 * barnetall store barn * sats for store barn + 5/12 * barnetall små barn* sats små barn

Dersom barnehagen rapporterer om barnetallet i løpet av høsten 2017, beregnes da tilskudd til pedagogisk bemanning på nytt og gjelder for tiden fremover.

Fra 2018 vil tilskudd til pedagogisk bemanning ha helårseffekt.

7. Tilskuddsgrunnlag 2019

Tilskuddet til private barnehager baseres på kommunens to år gamle regnskap. En eventuell økning i pedagogisk bemanning i kommunale barnehager høsten 2017, vil derfor føre til at tilskuddssatsen til private barnehager øker i 2019. I 2019 vil fortsatt bestemmelsen om tilskudd til pedagogisk bemanning for private barnehager gjelde.

Hvis vi forutsetter at en kommune ansetter flere pedagoger allerede 2017 for å oppfylle den styrkede pedagognormen, vil tilskuddet til private barnehager øke i 2019. Samtidig er ordningen med tilskudd til pedagogisk bemanning fortsatt gjeldende i 2019, noe kommunen også må finansiere. Samlet tilskudd til private barnehager blir da kunstig høyt. Dette kan oppleves urettferdig for kommunene, særlig siden dette «straffer» kommuner som er raske med å ansette flere barnehagelærere.

For å ta høyde for dette, kan et alternativ være å la den enkelte kommune trekke fra et beløp i tilskuddsgrunnlaget i 2019. Det er imidlertid ikke enkelt å vite hvordan dette beløpet skal fastsettes. Det er vanskelig å vite hvor lang tid det tar fra kommunene får økt rammetilskudd til de faktisk har ansatt flere barnehagelærere, og dermed fått økte kostnader som fører til økt tilskudd. En ansettelsesprosess tar tid og før denne er fullført har kommunen en inntekt fra tilskuddet og ingen korresponderende utgift. Dersom det trekkes fra et beløp i tilskuddsberegningen som tilsvarer kommunens del av tilskudd til pedagogisk bemanning, vil dette trolig være høyere enn det som reelt sett er kommunens utgifter som følge av den nye bemanningsnormen. Dette kan oppleves som urimelig for private barnehager. Det vil trolig også være så store variasjoner mellom kommunene, at et nasjonalt fastsatt tall for dette vil bli svært lite treffsikkert.

Det kan derfor se ut som den mest hensiktsmessige løsningen er å ikke la kommunene trekke fra noe beløp i tilskuddsberegningen for 2019. Et fratrekk vil neppe være særlig treffsikkert og det kan bli administrativt krevende å gjennomføre. Dessuten antar vi på at dette ikke vil utgjør særlig store summer i den enkelte kommune, spesielt med tanke på at en ansettelsesprosess tar tid, og at det derfor ikke blir mange månedene i 2017 med ekstra pedagogisk bemanning. Utdanningsdirektoratet forslår derfor ikke en særskilt ordning for 2019, men ønsker høringsinstansenes innspill på dette, og eventuelt hvordan en slik ordning kan utformes.

Bør det innføres en særlig ordning for 2019?

Hvis ja, hvordan kan denne utformes?

8. Klage til fylkesmannen

Det må videre vurderes om barnehagene skal kunne klage til fylkesmannen på kommunens vedtak om tilskudd til pedagogisk bemanning. Dette vil i så fall innebære at en henvisning til den nye bestemmelsen tas inn i forskriften § 14 Klage til fylkesmannen.

Tilskudd til pedagogisk bemanning er midlertidig, og utgjør en relativt liten del av det totale tilskuddet som de private barnehagene mottar. Utregningen som kommunene skal gjøre er enkel, så vi antar at det ikke er veldig viktig for private barnehager å kunne klage på dette til fylkesmannen. Vi kan imidlertid ikke se at dette er avgjørende argumenter mot klageadgang til fylkesmannen.

Det er klageadgang til fylkesmannen på øvrige tilskuddsvedtak etter forskriften og i de tilfellene der private barnehager ønsker å klage på vedtaket, bør de kunne gjøre det på samme måte som for andre vedtak etter forskriften. Utdanningsdirektoratet forslår derfor at det gis klageadgang til fylkesmannen på kommunens vedtak om tilskudd til pedagogisk bemanning.

Støtter dere forslaget om klagerett til fylkesmannen?

9. Forslag til forskriftstekst og merknader

Utdanningsdirektoratet forslår følgende endringer i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager:

Ny § 5 a Tilskudd til pedagogisk bemanning

Kommunen skal gi tilskudd til pedagogisk bemanning til private ordinære barnehager per heltidsplass etter følgende tabell:

 

Kroner per heltidsplass per år

Ordinære barnehager, barn fra null år til to år

2 158

Ordinære barnehager, barn fra tre år til seks år

1 199

 

Kommunen skal bruke rapporteringen etter § 12 ved beregningen av tilskudd til pedagogisk bemanning.

§ 14. Klage til fylkesmannen

Fylkesmannen er klageinstans for kommunens vedtak etter § 1, § 4a første ledd, § 5 a første ledd, § 6 andre ledd, § 9 og § 13.

Merknader til § 5 a.

Kommunen skal gi tilskudd til pedagogisk bemanning til private ordinære barnehager. Hensikten med tilskuddet er å sikre at private barnehager får kompensert økte utgifter som følge av nye forskriftskrav til styrket pedagogisk bemanning, samtidig med kommunene. Når kostnadene til styrket pedagogisk bemanning gir utslag i kommunenes tilskuddssats, vil denne bestemmelsen oppheves.

Vedtak om tilskudd skal fattes uten ugrunnet opphold. Satsene som er oppgitt er per heltidsplass per år. Kommunen skal bruke de private barnehagenes rapportering etter § 12 når de beregner tilskuddet. Høsten 2017 må kommunene gi en forholdsmessig del av tilskuddssatsen basert på hvor mange måneder det er igjen av året når bestemmelsen trer i kraft. Hvis bestemmelsen trer i kraft 1. august 2017 har barnehagene krav på 5/12 av satsen per barn i 2017.

Vennlig hilsen


Hilde Nakken
divisjonsdirektør

Einar Simonsen Plahter
avdelingsdirektør

Dokumentet er elektronisk godkjent.