Høring - Forskrift til voksenopplæringsloven kap. 4
1. Innledning
Forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap. 4 trådte i kraft 1. juli 2010. Forskriften gjenspeiler i stor grad økonomiforskrift til friskoleloven, men har også andre bestemmelser knyttet til skolens drift.
På bakgrunn av erfaringer de siste årene, blant annet gjennom tilsyn med friskoler, har Kunnskapsdepartementet vurdert at det er behov for en helhetlig gjennomgang av økonomiforskrift til friskoleloven. Det er flere av de samme hensynene som gjør seg gjeldende for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4, og vi har med dette vurdert at også forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap. 4 (heretter forskriften) hadde behov for en samlet gjennomgang.
Vi har tatt sikte på å oppdatere forskriften slik at den gjenspeiler forslaget til ny økonomiforskrift til friskoleloven, herunder med ny struktur som følger skolens livsløp gjennom søknad, oppstart, drift og nedleggelse. I høringsbrevet blir forskriften gjennomgått slik det presenteres i det nye forslaget.
Det er også foretatt en gjennomgang av ordlyden i alle bestemmelser med tanke på klarspråk, samt enkelte andre endringer.
Kunnskapsdepartementet tar sikte på at forskriftsendringene trer i kraft 1. august 2018.
Høringsfristen er satt til 15. mai 2018.
Forslag om nytt innhold og struktur i forskriften
Bakgrunnen for forslaget er å knytte bestemmelsene til en skoles «livsløp». Noen av bestemmelsene er kun relevante når skolen skal starte opp, starte noe nytt eller legges ned, mens andre bestemmelser gjelder ved daglig drift.
Vi tror det vil være enklere å bruke regelverket i praksis dersom oppbygningen har en logisk sammenheng, og er knyttet til livsløpet og de prosessene skolen befinner seg i underveis.
Forslaget er bygget opp etter følgende overordnede struktur:
Kapittel 1. Virkeområde m.m.
Kapittel 2. Søknad
Kapittel 3. Oppstart
Kapittel 4. Inntak
Kapittel 5. Beregning, rapportering og utbetaling av statstilskudd
Kapittel 6. Skolepenger og bruk av statstilskudd
Kapittel 7. Tilleggsvirksomhet
Kapittel 8. Regnskap, revisjon og dokumentasjon
Kapittel 9. Nedleggelse av skoledriften
Kapittel 10. Ikraftsettelse og oppheving
Vi foreslår også at forskriften endrer navn fra «forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap.4» til «forskrift til voksenopplæringsloven kap. 4».
2. Kapittel 1. Virkeområde m.m.
2.1. § 1-1 Virkeområde og formål
Gjeldende rett
Virkeområdet og formålet til forskriften er i dag regulert dagens § 1.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Utdanningsdirektoratet foreslår å videreføre bestemmelsen med tilsvarende innhold som i dag.
2.2. § 1-2 Definisjoner
Bakgrunn
I forbindelse med forskriftsendringer ser vi behov for å klargjøre begrepsbruken i enkelte bestemmelser. Dette gjelder bestemmelsene som bruker begrepene skolens midler, langkurs og kortkurs.
Gjeldende rett
I dagens forskrift er det ingen definisjonsbestemmelse.
I § 16 andre ledd fremgår det at hele årskurs følges av fulltidselever. I voksenopplæringsloven § 23 tredje ledd, forutsettes det at elevene får opplæring som minst tilsvarer et halvt skoleår som en nedre grense for det som kan godkjennes.
Skolens midler anses som et nytt samlebegrep i forbindelse med ny forskrift og er ikke omtalt tidligere.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Skolens midler
I nye §§ 3-2, 3-3 og 6-3 brukes begrepet skolens midler. Med dette mener vi statstilskudd, skolepenger, inntekter fra tilleggsvirksomhet og inntekter fra skolevirksomhet. Felles for disse er at det er midler som skal komme elevene til gode og som er underlagt forbud mot utbytte. Det samme begrepet blir brukt i økonomiforskrift til friskoleloven, og vi foreslår at samme definisjon tas i bruk i denne forskriften.
Langkurs og kortkurs
Forskriftens § 16 annet ledd beskriver hvordan skolen skal beregne statstilskudd for skolens elever og bruker både begrepet fulltidselever, deltidselever og hele årskurs. Begrepsbruken er delvis den samme som brukes for friskolene, men reglene for skoleslagene er allikevel noe avvikende og det har vært med på å skape forvirring ved rapportering.
I økonomiforskrift til friskoleloven er det foreslått en definisjonsbestemmelse knyttet til begrepene fulltids- og deltidselever. Vi ønsker ikke at disse begrepene skal brukes i forskrift til voksenopplæringsloven da en elev i praksis ikke kan være deltidselev ved kapittel 4 skoler, verken for hele årskurs eller for kortere kurs. I denne sammenhengen er det kursets timetall som avgjør grunnlaget for utregning, og elevene skal være fulltidselev ved kurset som eleven er tatt inn på.
I ny definisjonsbestemmelse foreslår vi to nye kursbegrep som beskriver de ulike kursene en skole kan tilby.
Langkurs
Vi foreslår å bruke begrepet langkurs for det som tidligere er omtalt som et helt årskurs. Et langkurs må dermed ha et årstimetall som tilsvarer årstimetallet i studiespesialiserende eller yrkesfaglige utdanningsprogram i den offentlige videregående skolen, avhengig av innholdet i kurset.
Kortkurs
For kurs som er av kortere varighet enn minstekravet til et langkurs, foreslår vi begrepet kortkurs. Voksenopplæringsloven stiller krav om at kortkurs må gi undervisning som minst tilsvarer halve årstimetallet i studiespesialiserende utdanningsprogram i den offentlige videregående skolen.
Begrepene langkurs og kortkurs brukes også i folkehøyskoleloven med tilhørende forskrift. Her har begrepene en noe annen betydning. Vi mener det er uproblematisk å bruke begrepene for begge skoleslag, da definisjonen vil fremgå av ny forskrift. Grunnen til at vi går bort i fra å bruke begreper med ordet «del», i seg, er for å unngå at det tolkes som om kun deler av et kurs gis. Kortere kurs anses som et fullverdig tilbud, men over en kortere tidsperiode enn et helt skoleår. Vi vil i forskriften også gå bort i fra å bruke begrepene fulltids- og deltidselever, og kun omtale kursdeltakere som elever.
Skolens godkjenning vil angi prosentsatsen ved det enkelte kurset, og vurderes konkret for hvert kurs som godkjennes.
3. Kapittel 2. Søknad
3.1. § 2-1 Søknadsfrist
Bakgrunn
Utdanningsdirektoratet har fått tilbakemelding fra Friskolenes kontaktforum om at det er et ønske fra flere skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4 om at søknadsfrist for å gjøre driftsendringer endres slik det er gjort for friskolene. Dette vil også være aktuelt for nye skoler som søker.
Gjeldende rett
I forskriftens § 2 fremgår det at fristen for å søke om godkjenning av skole eller driftsendringer er 1. april året før planlagt oppstart.
Det er fast forvaltningspraksis at skoler som søker om godkjenning av ny skole eller driftsendringer skal få sin søknad behandlet senest innen 1. april året etter.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Bakgrunnen for søknadsfristen til skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4 er at disse skolene tidligere ble regulert gjennom friskoleloven med forskrifter. Det var allerede den gang hjemmel I loven til å gi forskrift om søknadsfrister.
I 2016 ble fristen i forskrift til friskoleloven endret fra 1. april til 1. februar, uten at det ble gjort tilsvarende endring i forskriften til skoler etter voksenopplæringsloven kap. 4.
Grunnlaget for endringen i forskrift til friskoleloven var at Utdanningsdirektoratet over tid hadde fått mange tilbakemeldinger om at den tidligere fristen gjorde at det ble for kort tid til å få alle forhold på plass til skolestart høsten etter godkjenning.
Før en godkjent skole kan starte opp skoledriften, må skolen dokumentere for Utdanningsdirektoratet at vilkårene i vedtaket er oppfylt. Dette innebærer blant annet at skolen må skaffe skolelokaler og få disse godkjent av kommunen og fylkesmannen, og ev. oppfylle andre vilkår som er fastsatt i vedtaket.
Dette kan være vanskelige og tidkrevende oppgaver hvor skolene også vil være avhengig av kapasitet og saksbehandlingstid i kommunen og hos Fylkesmannen.
Skoler som får sin godkjenning nært opp mot 1. april, har dermed rundt to og en halv måned på seg til å oppfylle vilkårene.
For skoler som har fått godkjent driftsendringer, enten det er høyere elevtall nye kurs eller endringer i skolens læreplan, er det også behov for forutsigbarhet og tid til implementering.
Vi mener at det er viktig at skolene som får godkjent sin søknad har bedre tid til å gjøre forberedelser. Vi mener at dette også vil være en fordel når det gjelder skoler som påklager sitt vedtak. Et vedtak som fattes tidligere i prosessen vil gi økt mulighet for at en eventuell endring etter klagebehandling kan få virkning samme år.
Grunnlaget for at fristen for friskolene ble satt til 1. februar, hang delvis sammen med organisering av inntak gjennom VIGO. Dette er ikke et hensyn som vil gjelde for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4.
Utdanningsdirektoratet foreslår allikevel at søknadsfristen for skoler som søker om godkjenning på grunnlag av voksenopplæringsloven kap. 4, også settes til 1. februar.
3.2. § 2-2 Fastsettelse av elevtall
Bakgrunn
Tidligere privatskolelovgivning åpnet for godkjenning av skoler som gir yrkesrettet opplæring som ikke ble gitt ved videregående offentlige skoler. Frem til 1. juli 2010 ble disse skolene omfattet av reglene i tidligere kapittel 6 A i privatskoleloven (nå friskoleloven). I § 6 A-2 var det regler om at departementet i forbindelse med godkjenningen kunne fastsette hvilke tilbud skolen kunne gi og maksimalt elevtall på det enkelte tilbudet. Da hjemmelsgrunnlaget for disse skolene ble overført fra privatskoleloven kapittel 6 A til voksenopplæringsloven kapittel 4, ble ikke bestemmelsen om fastsettelse av maksimalt elevtall per tilbud videreført.
De fleste skolene som etter dette fikk sin lovmessige forankring i voksenopplæringsloven kap 4. hadde et fastsatt elevtall i godkjenningsvedtaket. Det er imidlertid i dag et fåtall skoler (fire) som ikke har noe fastsatt elevtall. I tillegg er det noen skoler som har fastsatt totalt elevtall, men ikke elevtall pr. kurs.
Alle skoler som er blitt godkjent etter voksenopplæringsloven § 17 andre ledd har fått fastsatt maksimalt elevtall i godkjenningsvedtaket, både totalt og for hvert enkelt tilbud skolen er godkjent for. I Prop.78 L (2016-2017) kap. 8 står det under departementets vurderinger bl.a.: «Departementet legger til grunn at hjemmelen til å sette maksimalt elevtall som vilkår for godkjenningen følger av hjemmelen til å gi godkjenning i § 17 andre ledd. Denne bestemmelsen gjelder imidlertid bare nye godkjenninger, og det er dermed behov for en hjemmel til å fastsette elevtall på skoler som var godkjent etter tidligere privatskolelovgining. Etter departementets vurdering er det behov for en opprydning som sikrer en konsekvent praksis for samtlige skoler som nå omfattes av voksenopplæringsloven kapittel 4.»
På bakgrunn av dette, ble voksenopplæringsloven endret med virkning fra 1. august 2017 slik at departementet er gitt hjemmel til å gi forskrift om fastsettelse av maksimalt elevtall på skoler som er godkjent etter tidligere privatskolelovgivning og som nå er omfattet av reglene i kapittel 4 i voksenopplæringsloven.
Gjeldende rett
Etter voksenopplæringsloven § 17 første ledd har skoler som tidligere var godkjent og i drift etter kapittel 6 A i privatskoleloven (nå friskoleloven), rett til statstilskudd og til å drive virksomhet etter kapittel 4 i voksenopplæringsloven. Departementet (delegert til Utdanningsdirektoratet) kan etter en samlet vurdering godkjenne driftsendringer og nye skoler, jf. § 17 andre ledd. Det blir da fastsatt maksimalt elevtall på hvert enkelt tilbud skolene blir godkjent for.
Voksenopplæringsloven kap. 4 ga tidligere ikke hjemmel til å fastsette maksimalt elevtall på eksisterende godkjenninger. Lovendringen som trådte i kraft 1. august 2017 endret på dette og voksenopplæringsloven § 17 første ledd lyder nå som følger: «Skoler som 30. juni 2010 er godkjent og i drift etter friskolelova kapittel 6 A, har rett til statstilskudd og til å drive virksomhet etter dette kapitlet. Departementet kan gi forskrift om fastsettelse av maksimalt elevtall per linje eller tilbud på disse skolene.»
Utdanningsdirektoratets vurdering
I henhold til ordlyden i voksenopplæringsloven § 17 første ledd skal fastsettelsen av maksimalt elevtall gis i forskrift. Utdanningsdirektoratet finner det mest hensiktsmessig å legge denne bestemmelsen inn i kapittel 2 i forskriften som § 2-3 under tittelen Fastsettelse av elevtall.
3.3. § 2-3 Krav til budsjett ved søknad
Bakgrunn
Budsjettet som skolen sender inn er en del av skolens søknad om godkjenning, søknad om driftsendring eller søknad om tilleggsvirksomhet.
Utdanningsdirektoratet vurderer om budsjettet som følger skolens søknad oppfyller kravene i forskriften. Budsjettet skal vise at søkeren har forståelse for de økonomiske føringer som gjelder for en skole godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4.
Gjeldende rett
Krav til budsjett er regulert i forskriften § 5. Bestemmelsen innledes med at en søknad om godkjenning for skoledrift skal følges av et realistisk budsjett. Budsjettet skal vise hvordan driften skal finansieres og hvilke kostnader skolen regner med å ha ved oppstart, første hele driftsår og ved fullt utbygd skole.
I første ledd følger også en ikke uttømmende liste av typer kostnader som bør være med i et realistisk budsjett. Søker skal også legge ved en elevtallsprognose, vise fremgangsmåte for beregnet statstilskudd og skolepenger, samt redegjøre for eventuelle planlagte investeringer.
Forskriften stiller krav til at budsjettet følger gjeldende Norsk standard 4102.
Andre og tredje ledd regulerer krav til budsjett for eventuell tilleggsvirksomhet skolen ønsker å drive ved siden av ordinær skoledrift.
Fjerde ledd regulerer krav til budsjett fra allerede godkjent skole, dersom skolen søker om driftsendring.
Bestemmelsen er tilnærmet lik økonomiforskrift til friskoleloven § 2.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Budsjettene som følger skolenes søknader viser ofte en manglende forståelse for økonomiregelverket og de krav som stilles. Mange av feilene antar vi kommer av at søkerne misforstår kravene. Våre foreslåtte endringer tar derfor sikte på å gjøre regelverket mer tilgjengelig og enklere å forstå, uten å endre det materielle innholdet.
Vi foreslår enkelte språklige endringer og noen forenklinger for søkerne. Enkelte krav fjernes, blant annet fordi de oppfylles gjennom andre rapporteringskrav.
Våre foreslåtte endringer fremgår i følgende underpunkter.
3.3.1. Krav til budsjettet
I dag kreves det at søkeren sender inn budsjett for det året skolen starter opp (høsten oppstartsåret), første hele driftsår og ved fullt utbygd skole. Vi vurderer det som viktig at skolene kan vise at de har forstått regelverket og de økonomiske føringene, men at dette kan synliggjøres ved å utarbeide budsjett kun for fullt utbygd skole. Dette vil innebære en forenkling for skolene som søker om godkjenning, uten at vurderingen av søknadene blir mindre grundig.
Videre er vår erfaring at flere skoler misforstår hva begrepet «fullt utbygd skole» innebærer. Vi foreslår derfor å endre ordlyden til «det totale elevtallet skolen har søkt om».
I dagens forskrift § 5 stilles det krav til at en søknad skal følges av et realistisk budsjett. Med realistisk budsjett mener vi at budsjettet skal gjenspeile et riktig bilde av forventet inntekts- og kostnadsnivå for den enkelte skole. Inntektene skal være innenfor det skolen faktisk kan forvente, eksempelvis gjennom statstilskudd og skolepenger beregnet etter regelverket som gjelder. Det er i utgangspunktet ikke anledning til å budsjettere med gaver da dette regnes som en usikker og ustabil inntektskilde. Vi vurderer det slik at gaver kun unntaksvis kan være en del av budsjettet; eksempelvis vil dette kunne gjelde når gaven/beløpet kan dokumenteres som midler som allerede er mottatt eller når skolen kan dokumentere stabile inntekter i form av gaver i tidligere års regnskap. Det kan heller ikke budsjetteres med dugnadsarbeid som inntekt.
Forskriften krever i dag at budsjettet skal følge Norsk standard 4102. Kravet opprettholdes, men vi foreslår å endre teksten til «gjeldende Norsk standard kontoplan» slik at vi ikke må endre forskriften ved eventuelle fremtidige endringer i regnskapsstandarden.
3.3.2. Elevtallsprognose og oversikt over planlagte investeringer
Forskriften § 5 første ledd stiller krav om at skolen i tilknytning til budsjettet skal legge frem en elevtallsprognose og en oversikt over planlagte investeringer. Elevtallsprognosen er pr. i dag ikke en del av direktoratets vurdering av innsendt budsjett. Elevtallsprognosen vil først ha betydning når skolen eventuelt skal starte opp. Vi foreslår at kravet ivaretas i ny § 3-3 om driftstillatelse.
Tilsvarende er ikke skolens eventuelle planlagte investeringer en del av budsjettvurderingen. Erfaringsmessig er det svært få søkere som legger ved en slik oversikt. Vi foreslår isteden at rammene for bruk av statstilskudd og skolepenger til investeringer og kostnader som påløper før vedtak om driftstillatelse reguleres i ny § 3-2 om oppstartskostnader. Vi ser derfor ikke behovet for å videreføre krav om å sende en oversikt over planlagte investeringer i søknadsfasen.
3.3.3. Statstilskudd og skolepenger
Vi ser ofte store avvik og feil i skolenes beregning av statstilskudd og skolepenger. Det er etter vår oppfatning viktig at de som ønsker å drive private skoler har god økonomiforståelse og vet hvilke rammer som gjelder for beregning av skolens inntekter fra statstilskudd og skolepenger.
For å kunne veilede søkere som gjør dette feil, har vi behov for å se hvordan søker har kommet frem til beregnet statstilskudd og beregnede skolepenger. Vi foreslår derfor å opprettholde kravet om at det skal vedlegges en oversikt som viser hvordan statstilskuddet og eventuelle skolepenger er regnet ut.
3.3.4. Kostnader som ikke gjelder skoledriften
Flere skoler budsjetterer med inntekter og kostnader som ikke vedrører skoledriften. Det kommer ikke tydelig frem i forskriften at budsjettet kun skal inneholde inntekter og kostnader som hører til selve skoledriften. Vi foreslår derfor å presisere i bestemmelsen at budsjettet kun skal inneholde transaksjoner som tilhører skoledriften.
3.3.5. Avdelingsbudsjett og tilleggsvirksomhet
Vi foreslår en språklig endring når det gjelder kravet om eget avdelingsbudsjett. Vi ønsker at ny forskrift presiserer at all tilleggsvirksomhet skal være selvfinansiert, og at dette må vises ved selvstendige avdelingsbudsjett.
Skoler som driver tilleggsvirksomhet unnlater også i noen tilfeller å fordele felleskostnader. Statstilskuddet skolen mottar til skoledrift skal kun benyttes til å finansiere skoledrift. Vi foreslår derfor å gjøre kravet om fordeling av felleskostnader tydelig slik at skolene tar hensyn til dette ved utarbeidelse av budsjett og ved drift av tilleggsvirksomhet.
Forskriften stiller likelydende krav til budsjett ved søknad om driftsendring som ved søknad om oppstart av ny skole. Vår erfaring er at en del skoler som søker om driftsendring likevel ikke forstår at kravene til budsjett gjelder tilsvarende. Slik bestemmelsen er formulert tror en del søkere at de skal sende inn driftsbudsjett for året de er inne i, og ikke nytt budsjett for det totale elevtallet skolen søker om. Vi foreslår derfor å tydeliggjøre at kravet til budsjett gjelder tilsvarende for søknad om driftsendring.
3.3.6. Søknad om driftsendring – krav om innsending av regnskap
I henhold til forskriften § 5 siste ledd skal skolene som søker om driftsendring sende inn regnskap fra det siste året. Utdanningsdirektoratet mottar allerede denne dokumentasjonen ved at skolene rapporterer årsregnskap til Utdanningsdirektoratet innen 1. juni hvert år. Kravet innebærer derfor kun en ekstra dokumentasjonsbyrde for søkerne. Vi foreslår at dette kravet i § 5 ikke videreføres i ny forskrift.
3.4. § 2-4 Krav til søknad om annen tilleggsvirksomhet
Gjeldende rett
I dag reguleres ikke søknad om tilleggsvirksomhet direkte av forskriften, men det følger av voksenopplæringsloven § 24 at § 2-2 i friskoleloven gjelder så langt den passer. Søknad om tilleggsvirksomhet er i dag nærmere regulert i økonomiforskrift til friskoleloven § 4A tredje ledd. Bestemmelsen åpner for å søke om tilleggsvirksomhet som ikke er nevnt i bestemmelsens andre ledd, på vilkår om at virksomheten er nært tilknyttet skolevirksomheten og at den utgjør en mindre del av skolens totale virksomhet. Det er foreslått at bestemmelsen flyttes til ny § 2-2 i økonomiforskrift til friskoleloven.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Regelverket for tilleggsvirksomhet ble vurdert og var på høring i forbindelse med gjennomgang av endringer i forskrift til friskoleloven våren 2016. Den delen av bestemmelsen som åpner for å kunne søke om tilleggsvirksomhet ble videreført slik den var.
Vi har ikke sett behov for en ny gjennomgang av dette regelverket nå med tanke på at dette ble vurdert og var på høring for kort tid siden, og praksis følger direkte av reguleringen slik den er for friskolene.
I ny økonomiforskrift til friskoleloven har vi foreslått å flytte bestemmelsen som gjelder å søke om tilleggsvirksomhet til en egen bestemmelse på bakgrunn av at det er et skille på kravene til annen tilleggsvirksomhet og godkjent tilleggsvirksomhet.
Vi foreslår å legge bestemmelsen under kapittelet som omhandler krav til søknader, ettersom det som søkes om, er noe nytt. Vi ønsker med det å gjøre skolene oppmerksomme på at det er begrenset hvilken type tilleggsvirksomhet som kan drives uten en ytterligere godkjenning.
Når det gjelder regulering av godkjent tilleggsvirksomhet, foreslår vi at reglene for dette plasseres under kapittel 7 om tilleggsvirksomhet, og viser til ny § 7-1 for en nærmere redegjørelse.
4. Kapittel 3. Oppstart
4.1. § 3-1 Krav til bruk av innskuddskapital
Bakgrunn
Kravet til innskuddskapital følger av voksenopplæringsloven § 24 som henviser til at friskoleloven § 2-2 skal gjelde så langt den passer.
I 2004 ble det innført et krav i friskoleloven om at skolene måtte dokumentere en innskuddskapital på minimum kr 100 000. Kravet ble i 2007 endret til å tilsvare minimumsbeløpet i aksjeloven § 3-1 første ledd, som også var kr 100 000. Kravet i aksjeloven ble 1. januar 2012 endret fra kr 100 000 til kr 30 000. Kravet til innskuddskapital ble 1. august 2015 endret tilbake til en fast sum på kr 100 000, jf. friskoleloven § 2-2 andre ledd.
I etterkant av at kravet i friskoleloven igjen ble hevet til kr 100 000, har vi fått enkelte forespørsler fra skoler om de kan sette ned innskuddskapitalen til selskapsformens minstekrav (for aksjeselskaper kr 30 000). I forlengelsen av dette har vi også fått spørsmål om skoler kan ta disse midlene ut av skolen når den er i drift.
Gjeldende rett
Det følger av voksenopplæringsloven § 24, jf. friskoleloven § 2-2 andre ledd, at friskolene på søknadstidspunktet må dokumentere en innskuddskapital på minimum kr 100 000. Det fremkommer av Prop. 84 L (2014-2015) at innskuddskapitalen ikke kan benyttes før godkjenning som friskole foreligger.
Etter at skolen har fått godkjenning, kan innskuddskapitalen benyttes til oppstartskostnader. I praksis betyr dette at skolens innskuddskapital kan være kraftig redusert eller helt brukt opp mellom godkjenning og oppstart.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Voksenopplæringsloven § 23 regulerer skolens bruk av statstilskudd og skolepenger. Bruk av innskuddskapitalen etter at skolen er i drift er imidlertid ikke direkte regulert.
Når skolen først er startet opp og mottar statstilskudd, mener vi at skolen ikke skal kunne foreta kapitalnedsettelser av aksjekapitalen eller på andre måter redusere innskuddskapitalen. Dette støttes delvis også i Prop. 84 L (2014-2015) s. 65: «En høy innskuddskapital vil dessuten utgjøre en større buffer for uforutsette kostnader og likviditetsutfordringer i skolens drift.». Dette tilsier at vi burde innføre et krav om at når skolen er i drift, må innskuddskapitalen komme elevene til gode slik at det er tydelig at midlene ikke kan tas ut av skolen. Dette vil gjøre det klart at gjenværende innskuddskapital som ikke benyttes på oppstartskostnader tilhører skolen så lenge den er i drift.
Vi har også sett eksempler på at skoler har brukt av innskuddskapitalen til å dekke oppstartskostnader før skolen har fått godkjenning som skole. Vi ønsker å tydeliggjøre kravet om at innskuddskapitalen skal være intakt på godkjenningstidspunktet i ny forskrift, og at innskuddskapitalen deretter kan benyttes til oppstartskostnader nevnt i § 3-2. Vi foreslår videre å forskriftsfeste at innskuddskapitalen skal komme elevene til gode når skolen er i drift. For eksempel kan innskuddskapitalen dermed ikke reduseres ved kapitalnedsettelse til aksjelovens minstekrav eller tas ut som utbytte når skolen er i drift.
I sammenheng med andre endringer i forskriften, foreslår vi å forskriftsfeste at resterende innskuddskapital kan tilbakeføres til eier eller giver ved nedleggelse av skoledriften. Vi bruker her resterende, for å understreke at hvis skolen har brukt innskuddskapitalen på oppstartskostnader, kan ikke denne delen av innskuddskapitalen tilbakeføres til eier eller giver. Dette gjelder dermed selv om innskuddskapitalen regnskapsmessig er intakt og skolen har hatt oppstartskostnader, fordi midlene fra innskuddskapitalen vil ha finansiert oppstartskostnadene. Bestemmelsen åpner for at eierne kan tilbakeføre gjenværende innskuddskapital ved nedleggelse av skolen, forutsatt at de kan dokumentere at det ikke er gjenstående eiendeler og midler i skolen ved nedleggelsen som stammer fra statstilskudd, skolepenger og inntekter fra skolevirksomheten.
Vi mener at det ikke er grunnlag for å gjøre forskjell mellom skoler godkjent etter friskoleloven og skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4.
4.2. § 3-2 Oppstartskostnader
Bakgrunn
Hvis en skole pådrar seg kostnader før oppstarten av driften, kan ikke dette dekkes av senere statstilskudd og skolepenger. Skolene mottar statstilskudd til den løpende driften, ikke til å starte opp skolen. Kravene til oppstartskostnader ble presisert i forarbeider til friskoleloven Ot.prp. nr.37 (2006-2007) punkt 10.3.3 og er videre omtalt i Prop 84 L (2014-2015) punkt 12.4. I senere tid har kravet også blitt understreket i godkjenningsvedtakene til nye skoler. Det har i tillegg vært gjenstand for tilsyn ved en del skoler de siste par årene. Vi ser at det er behov for å forskriftsfeste dette som et krav for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4 også.
Gjeldende rett
Bruk av statstilskudd og skolepenger til oppstartskostnader fører til at statstilskudd og skolepenger ikke kommer elevene til gode, jf. voksenopplæringsloven § 23. Bestemmelsen er en videreføring av privatskoleloven § 6 A-8.
Det ble presisert i Ot.prp. 37 (2006-2007) kap. 10.3.1 at det er «nødvendig med innskudd fra eier i en oppstartsfase, da det ikke gis tilskudd til ekstrakostnader i forbindelse med oppstart».
Før skolen har fått vedtak om godkjenning kan ingen oppstartskostnader skolen har pådratt seg dekkes av innskuddskapitalen eller fremtidig statstilskudd og skolepenger. Oppstartskostnader som skolen har pådratt seg etter at skolen har fått vedtak om godkjenning, kan dekkes av skolens innskuddskapital (jf. Prop. 84 L (2014-2015) og drøftelsen ovenfor).
Skoler kan ikke benytte statstilskudd og skolepenger til å dekke kostnader pådratt før skolen har startet opp skoledriften som gir rett til statstilskudd. For skoler med oppstart på høsten vil dette typisk være i juli måned.
Statstilskudd og skolepenger kan tilsvarende ikke benyttes til å dekke gjeld som er pådratt forut for dette tidspunktet.
Vi har i vår tilsynspraksis likevel lagt til grunn at enkelte kostnader skolen pådrar seg før skolen får tilskudd til skoledrift, kan bli vurdert å komme elevene til gode. Det er kun få typer oppstartskostnader som har blitt godtatt. Relevante momenter i vurderingen er at det har gått kort tid fra kostnaden er pådratt til skoledriften har startet opp og at kostnadene i det vesentlige kommer elevene som starter på skolen til gode. Eksempler på godkjente kostnader kan være til innkjøp av lærebøker eller PC-er anskaffet i kort tid før skoledriftens start.
Utdanningsdirektoratets vurdering
For å tydeliggjøre kravene om at oppstartskostnader ikke skal dekkes av skolens midler, synliggjør vi dette som et eget krav i forskriften. Vi har definert skolens midler i ny § 1-2. Her definerer vi skolens midler som statstilskudd, skolepenger, inntekter fra tilleggsvirksomhet og inntekter fra skolevirksomhet. I dette tilfelle gjelder dette alle skolens midler den mottar etter skolestart. Vi bruker begrepet skolens midler, fordi inntekter fra tilleggsvirksomhet og inntekter fra skolevirksomhet også skal komme elevene til gode og er underlagt utbytteforbud. Vår vurdering er dermed at oppstartskostnader heller ikke kan dekkes av disse inntektene. Denne presisering bidrar til å sikre at nye skoler får veiledning om hva henholdsvis innskuddskapital og skolens midler kan benyttes til i oppstartsfasen av en skole.
Vi foreslår at det fremgår at oppstartskostnader er alle kostnader som skolen har før skolen mottar statstilskudd i oppstartsåret. For eksempel vil skoler som starter opp på høsten typisk motta første tilskuddsutbetaling i starten av juli. I dette tilfellet vil alle kostnader skolen pådrar seg før 1. juli være definert som oppstartskostnader. Vi har foreslått formuleringen «påløpt før første måneden skolen mottar statstilskudd» for å understreke at kostnader påløpt i starten av måneden før tilskuddet blir utbetalt, ikke er oppstartskostnader.
Vi har også presisert at oppstartskostnader ikke kan dekkes av skolens midler. Dette betyr at ingen av skolens fremtidige midler kan dekke gjeld fra oppstartskostnadene.
Vi foreslår deretter å forskriftsfeste praksis om at enkelte kostnader knyttet til varige driftsmidler pådratt i nær tid til skoledriften kan dekkes av skolens midler. Relevante momenter i vurderingen er at det har gått kort tid fra kostnaden er pådratt til skolen mottar første statstilskudd, og at kostnadene i det vesentlige kommer elevene som starter på skolen til gode. Dette er avgrenset til kostnader tilknyttet varige driftsmidler, som er eiendeler med lav verdiforringelse i månedene før oppstart. Eiendelen vil i disse tilfellene i stor grad komme elevene på skolen til gode, og tidspunktet for anskaffelsen er dermed av mindre betydning. Eksempler på dette vil kunne være innkjøp av maling, pulter eller PCer. Vi vil i forskriften presisere at dette kun er aktuelt i enkelte tilfeller, for å understreke at skolens midler i de aller fleste tilfeller ikke kan benyttes på oppstartskostnader pådratt før driftstillatelsen. Bestemmelsen vil ikke være aktuell for lønnskostnader, innleie av konsulenter, honorar til revisor/jurist, utvikling av skoleprofil, læreplaner eller lignende.
4.3. § 3-3 Driftstillatelse
Bakgrunn
I Utdanningsdirektoratets godkjenningsvedtak settes det alltid som vilkår at skolen må søke om driftstillatelse for å kunne starte opp og motta statstilskudd.
Begrepet driftstillatelse og kravet om at det må søkes om dette før skolen kan starte opp og motta statstilskudd, er ikke hentet direkte fra forskriften, men følger indirekte av forskriftens § 9 og friskoleloven § 2-4 første ledd jf. voksenopplæringsloven § 24.
I tillegg ber vi om dokumentasjon som Utdanningsdirektoratet må ha i forbindelse med oppstart, slik som kontonummer og elevtallsprognose.
Gjeldende rett
Begrepet driftstillatelse har sin opprinnelse i kravene som stilles for at skolen skal få utbetalt statstilskudd. Kravene følger av forskriften § 9 tredje ledd og innebærer at:
- Fylkesmannen må ha godkjent skoleanlegget
- Skolen må være registrert i enhetsregisteret
- Eventuelle andre krav i vedtak om godkjenning må være oppfylt
Kravene må være oppfylt innen 15. juni det året skolen skal starte opp for å motta tilskudd fra juli. Skoler som ikke oppfyller kravene innen 15. juni, får utregnet tilskudd fra den 1. i måneden etter at kravene er oppfylt.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Kravene knyttet til mottak av statstilskudd fremgår i ulike deler av regelverket for friskoler og av eventuelle vilkår satt i godkjenningsvedtaket, og vi mener det kan være hensiktsmessig å samle disse i en bestemmelse knyttet til et allerede etablert begrep om driftstillatelse. Vi mener det vil bidra til en forutsigbar prosess å angi de faste kravene i forskriften, i tillegg til at det er viktig å synliggjøre kravene før skolen får et vedtak om godkjenning.
Krav til skoleanlegg
I et vedtak om godkjenning stilles det krav om at skolen må sende inn kopi av vedtak fra fylkesmannen som viser at skoleanlegget er godkjent. Vi foreslår å synliggjøre dette vilkåret i forskriften.
Krav om bankbekreftelse
I forbindelse med oppstart ber vi om en bekreftelse fra banken på skolens kontonummer. Vi foreslår at dette kommer med i økonomiforskriften, og at det presiseres at bankbekreftelsen må vise at kontonummeret er knyttet til skolens organisasjonsnummer.
Krav til elevtallsprognose
Ved oppstart er beregningen av statstilskuddet gjort på bakgrunn av skolens elevtallsprognose. Vi foreslår å videreføre praksis med at prognosen meldes inn ved søknad om driftstillatelse.
Krav til registrering
I dag stiller vi også krav til at skolen må være registrert i enhetsregisteret. Dette kravet må være oppfylt allerede ved søknadstidspunktet, og er et vilkår for å få godkjenning. Vi ser dermed ikke hensikten med at dette videreføres som et krav for å få driftstillatelse og foreslår å fjerne dette kravet i forslag til ny forskrift.
Bruk av oppstartskostnader
Vi har i tilsyn sett at enkelte skoler har hatt oppstartskostnader som har blitt dekket av statstilskudd og skolepenger. Statstilskuddet og skolepengene har dermed ikke kommet elevene til gode.
Oppstartskostnader skal dekkes av innskuddskapitalen og skolens eiere. Vi foreslår derfor å tydeliggjøre kravene til oppstartskostnader, og viser til vurderingen under § 3-2.
Vi mener at det kan være hensiktsmessig å kreve at skolen bekrefter å ikke ha pådratt seg oppstartskostnader som senere skal dekkes av statstilskuddet. En slik bekreftelse bidrar til å bevisstgjøre hva statstilskuddet ikke kan brukes på. Bruk av statstilskudd på oppstartskostnader vil kunne bli avdekket ved gjennomgang av skolens årsregnskap eller ved tilsyn, og vil da kunne medføre tilbakebetalingskrav som setter skolene i en vanskelig situasjon.
Vi kan ikke se at presiseringen vil medføre noen ulempe for skolene da det allerede følger av gjeldende rett.
Eventuelle andre krav
I noen tilfeller stiller vi også andre vilkår i skolens vedtak, f.eks. at skolen må rette opp mindre feil i f.eks. inntaksreglement eller ordensreglement før oppstart. Vi foreslår å legge inn et generelt vilkår om at skolen må oppfylle eventuelle krav i vedtaket om godkjenning som forutsetning for å motta en driftstillatelse.
Frist for oppfyllelse
Når det gjelder utbetaling av statstilskudd er det etter dagens § 9 tredje ledd, satt frist til 15. juni til å dokumentere at vilkårene i vedtaket er oppfylt det året skolen skal starte opp. Første utbetaling av tilskudd for nytt skoleår skjer i juli, og skolen får da beregnet tilskudd fra og med juli. I praksis har Utdanningsdirektoratet utbetalt juli-tilskudd også for skoler som oppfyller kravene innen 30 juni. Skoler som oppfyller vilkårene etter 30. juni, mister tilskuddet for juli, og de vil få beregnet og utbetalt tilskudd fra måneden etter at vilkårene er oppfylt.
Bakgrunnen for fristen er å gi direktoratet rimelig tid mellom søknad og første utbetaling. Utdanningsdirektoratets erfaring viser at det hvert år er skoler som ikke har fått på plass nødvendige godkjenninger før fristen 15. juni, men som oppfyller vilkårene før 30. juni. Utbetalingen skjer så fort det er praktisk mulig når en skole har fått driftstillatelse.
Utdanningsdirektoratet trenger noe tid til å saksbehandle søknader om driftstillatelse da vi erfaringsmessig ser at mange skoler søker tett opp mot fristen. Vi foreslår derfor å opprettholde fristen 15. juni, men åpner for at beregning av statstilskudd kan skje fra juli i særlige tilfeller der skolene oppfyller dokumentasjonskravene før 1. juli. En særlig grunn kan være at det har vært svært lang saksbehandlingstid hos andre instanser som gjør at skolen ikke har klart å få dokumentasjonen på plass innen fristen.
Forslaget medfører at regelverket blir noe strengere enn slik det praktiseres i dag. Vi mener det ikke er urimelig at skolene skal ha det formelle på plass to uker før tilskuddet beregnes fra, og at det kun i særlige tilfeller skal kunne gjøres unntak.
5. Kapittel 4. Inntak
5.1. § 4-1 Inntak av utenlandske elever
Bakgrunn
Ved en endring av voksenopplæringsloven med virkning fra 1. august 2017 fikk departementet hjemmel til å gi forskrift om begrensninger for inntak av søkere uten fast tilhørighet til Norge på skoler som er godkjent etter kapittel 4 i voksenopplæringsloven, jf. prop. 78 L (2016-2017). I proposisjonen ble det vist til at enkelte av skolene hadde en svært høy andel utenlandske elever, særlig gjaldt dette bibelskoler. I 2015 var det tre av bibelskolene hvor mer enn 80 prosent av elevene var utenlandske statsborgere. Tall departementet fikk fra Utlendingsdirektoratet viste at antallet elever uten fast tilhørighet til Norge ved bibelskolene, var betydelig høyere enn ved friskoler og folkehøyskoler.
Det høye antallet utenlandske elever, og særlig at noen skoler hadde svært høy andel elever uten fast tilhørighet til Norge, var bakgrunnen for at departementet vurderte at situasjonen ved skolene muligens ikke oppfylte Stortingets intensjon med skoleslaget, og at det var behov for endringer i regelverket.
Departementet forslo en begrensning på utenlandske elever til å omfatte elever som må ha studietillatelse, og ikke utlendinger med permanent oppholdstillatelse og eventuelt utlendinger med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold i Norge.
Gjeldende rett
Det følger av voksenopplæringsloven § 19 at skolene skal ha hele landet som inntaksområde. De skal ha et inntaksreglement som viser prioriteringen av søkere, dersom søkningen til skolen er større enn skolens kapasitet. Reglene for prioritering av søkere og vilkår for inntak må være begrunnet ut fra saklige hensyn. Bestemmelsens siste ledd gir også hjemmel til å gi forskrift om begrensning for inntak av søkere uten fast tilhørighet til Norge.
Andre skoleslag som det kan være naturlig å sammenligne seg med, har bestemmelser knytte til inntak av utenlandske statsborgere. I forskrift til folkehøyskoleloven § 5 er det fastsatt at:
«maksimum 10 prosent av elevene ved en folkehøyskole kan være statsborgere av land utenfor EØS-området og Nordvest-Russland. Begrensingen gjelder kun utenlandske statsborgere som har oppholdstillatelse i utdanningsøyemed. Departementet kan i særlige tilfeller gjøre unntak fra første punktum.»
Videre heter det i utlendingsloven § 26 første ledd bokstav b, jf. forskriften § 6-19 andre ledd at «Studenter ved folkehøgskole eller livssynskole kan bare få tillatelse for til sammen ett år. Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer.»
Utdanningsdirektoratet vil påpeke at det kun er livssynsskoler som er godkjent etter voksenopplæringsloven kap.4 som er omfattet av denne bestemmelsen, og ikke andre skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Utdanningsdirektoratet foreslår at begrensningen av utenlandske elever skal omfatte elever som må ha studietillatelse. Dette ivaretar intensjonen om å begrense inntak av elever som ikke har fast tilhørighet i Norge. Vi foreslår videre at begrensingen ikke gjelder for utenlandske statsborgere med permanent oppholdstillatelse og med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold i Norge. I tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser vil begrensingen heller ikke gjelde for statsborgere fra EØS-land.
Videre har Utdanningsdirektoratet vurdert i hvilket omfang begrensningen skal gjelde. Det er naturlig å se til reguleringen av folkehøyskolefeltet, og viktigheten av likebehandling mellom skoleslag. Dersom man skal ha ulike regler for henholdsvis kapittel 4-skoler og folkehøyskoler bør dette ha en saklig og konkret begrunnelse.
Utdanningsdirektoratet mener at regulering av kap 4-skoler bør se hen til reguleringen som allerede eksisterer for folkehøyskoler. Utdanningsdirektoratet foreslår derfor en liknende bestemmelse i forskrift til voksenopplæringsloven som det er i forskrift til folkehøyskoleloven.
Av hensyn til forutsigbarhet for skolene foreslår Utdanningsdirektoratet, i tråd med departementet uttalelse i Prop. 78. L (2016-2017), at kvoten utgjør en prosentandel av skolens totale godkjente elevtall. Skolen vil dermed kunne forholde seg til et fast antall fra år til år selv om det faktiske elevtallet kan variere og være lavere enn det godkjente elevtallet. Ved skoler der det faktiske elevtallet er lavere enn skolens totale godkjente antall, kan andelen reelt sett være høyere enn den som framgår av forslaget. En andel basert på skolens totale godkjente elevtall vil også gjøre det enklere for skoler som har godkjenning med fastsatt elevtall på forskjellige tilbud. Disse vil også kunne se til skolens totale elevtall når andelen skal utregnes. Dette vil være en noe annen regulering enn forskrift til folkehøyskoleloven, og vi ber om høringsinstansenes syn på dette.
Økonomiske og administrative konsekvenser
I dagens regelverk og system for innrapportering av elevtall og beregning og utbetaling av statstilskudd er det for kapittel 4-skoler ikke lagt opp til rapportering på individnivå. Utdanningsdirektoratet legger opp til at det med den nye reguleringen ikke forutsetter en egen særrapportering knyttet til utenlandske elever, men at skolen skal rapportere på samme grunnlag som i dag.
Voksenopplæringsloven § 24, jf. friskoleloven § 5-2, tillegger styret ansvar for å drive i samsvar med lov og forskrifter. Dette innebærer blant annet at skolen må sørge for å ha kontrollmekanismer som sørger for at de kun tar inn elever som har lovlig opphold i Norge, og i henhold til sitt eget inntaksreglement. Dette vil si at skolene allerede i dag må innhente og behandle personopplysninger om elevene. Utdanningsdirektoratet legger til grunn at skolene har behandlingsgrunnlag for slik behandling, jf. personopplysningsloven § 8, men understreker at også personopplysningslovens øvrige krav må oppfylles.
Utdanningsdirektoratet vil gjennom tilsyn kunne kontrollere om skolene oppfyller kvoteregelen.
5.1.1. Overgangsordning
Utdanningsdirektoratet anser det rimelig at det legges opp til en overgangsperiode for gjennomføringen av regelen, slik at skoler med en større andel elever uten fast tilhørighet til Norge enn kvoten tilsier, har mulighet til å innrette seg til nytt regelverk. Utdanningsdirektoratet foreslår at bestemmelsen først trer i kraft for inntak av elever til skoleåret 2019/2020. Vi ber om høringsinstansenes innspill på dette punktet.
6. Kapittel 5. Beregning, rapportering og utbetaling av statstilskudd
6.1. § 5-1 Grunnlag for utregning av statstilskudd
Gjeldende rett
Grunnlaget for utregning av statstilskuddet er i dag regulert i forskriften § 16.
Det skal beregnes og utbetales statstilskudd for elever som er å regne som tilskuddsberettiget etter regelverket i voksenopplæringsloven kap. 4. Elever som har udokumentert fravær utover 20 dager, skal ikke være med i grunnlaget for beregning av statstilskudd.
Paragraf 16 innledes med at statstilskuddet skal regnes ut på grunnlag av antall fulltidselever som faktisk har fulgt skolens opplæring, jf. § 18 første ledd. Bestemmelsen presiserer videre hva som regnes om en fulltidelev og hva som ligger i begrepet årskurs. Deltidselever må omregnes til fulltidselever i forhold til kursets årstimetall. Dette skal dokumenters og vise omregning for hver enkelt elev. For deltidskurs må deg gjøres en omregning til fulltidselever i forhold til hvor mange årstimer kurset har.
En fulltidselev er en elev som tatt inn til for å følge et fullstendig kurs ved skolen. En deltidselev er en elev som er tatt inn til mindre opplæring enn det som følger av det godkjente kurset
Femte og sjette ledd regulerer at elever med fravær ut over 20 skoledager ikke skal være med i grunnlaget for å beregne tilskudd.
Sjuende ledd beskriver hva skolen skal gjøre dersom fravær for elever blir dokumentert etter elevtelling, siste ledd omhandler skolen anledning til å søke om unntak fra § 16 femte ledd.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Utdanningsdirektoratet mener at det vil være hensiktsmessig å dele opp bestemmelsen knyttet til fravær, beregning og rapportering av tilskudd.
Departementet fastslo i forarbeidene til voksenopplæringsloven (Ot.prp. 87 (2008-2009)) at skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap.4 må gi opplæring etter den godkjente læreplanen i sin helhet, og at skolen ikke kan velge å gi opplæring i kun deler av læreplanen.
På bakgrunn av dette foreslår vi å endre bestemmelsen knyttet til deltidselever.
Endringen innebærer at det ikke vil være mulig å være deltidselev i en skole godkjent etter voksenopplæringsloven kap.4. Bakgrunnen for dagens forskriftstekst om deltidselever er at bestemmelsen ble videreført fra økonomiforskriften til friskoleloven.
Vi foreslår derfor å endre bestemmelsen, og fjerne begrepet deltidselev og fulltidselev.
Paragrafen 16 første og femte ledd foreslås i ny § 5-1. Andre, tredje og fjerde ledd forslås tatt ut. Sjette ledd foreslås flyttet til § 5-2, sjuende ledd til § 5-4 og åttende ledd til § 5-3. Forslagene innebærer ingen endring når det gjelder grunnlaget for beregning av statstilskudd, men er ment å tydeliggjøre innholdet og regelverket.
I kommunikasjonen med skolene angående tilskudd og beregning, bruker Utdanningsdirektoratet begrepet tilskuddsberettiget elevtall. Vi foreslår derfor å bruke tilsvarende begrep i forskriften.
Enkelte skoler har godkjenning for kurs/opplæring med redusert årstimetall sett i forhold til det som regnes som hele årskurs (nå langkurs). Disse kursene er godkjent med en såkalt omregningsfaktor. I forskriften § 16 tredje ledd omtales denne type kurs som deltidskurs. Vi foreslår å bruke begrepet kortkurs, se nærmere beskrivelse under § 1-2 definisjoner. På bakgrunn av forslaget om å gå bort fra deltidselever, foreslår vi gjennomgående bruke begrepet elev i ny forskrift.
6.2. §§ 5-2 Unntak fra dokumentert fravær og 5-3 Unntak for udokumentert fravær
Bakgrunn
Regelverket for fravær, «20-dagersregelen», ble vurdert og var på høring i forbindelse med gjennomgang av endringer i forskrift til friskoleloven våren 2016. Endringene som ble gjort etter høringen var i utgangspunktet en klargjøring av gjeldende rett, i tillegg til at det ble gjort mindre endringer knyttet til fraværsberegning for deltidselever. De samme hensynene gjorde seg gjeldende for elever i skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4, og det ble gjort noen endringer i ordlyden i § 16 femte og sjette ledd i 2016.
Gjeldende rett
I dag reguleres fraværsregelen knyttet til elevtilskudd i § 16 femte og sjette ledd. Hovedregelen er at udokumentert fravær utover 20 dager fører til at skolen mister statstilskudd for eleven. Det er en rekke unntak for fravær som ikke omfattes av bestemmelsen, dersom det dokumenteres. I tillegg er det åpnet for at den enkelte skole kan søke om dispensasjon fra fraværsregelen i særlige tilfeller.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Da det er kort tid siden dette regelverket ble vurdert ser vi ikke grunn til å foreta en ny gjennomgang. Vi ser imidlertid behov for å gjøre noen presiseringer i dagens ordlyd i tillegg til en ny plassering sett i lys av den foreslåtte strukturen i ny forskrift.
Ett av unntakene som i dag kan oppfattes som uklar, gjelder organisert eller selvstendig studiearbeid. I dagens ordlyd er selvstendig studiearbeid beskrevet som blant annet skoleadministrative gjøremål som er forhåndsbestemt etter avtale med faglærer eller daglig leder ved skolen.
Vi viser til at bestemmelsen gir et ubegrenset antall dager eller timer til selvstendig studiearbeid. Selvstendig studiearbeid forutsetter fravær uten oppfølging fra lærer og det er ikke ment å åpne for at en elev kan være borte fra skolen i lengre perioder for å gjøre selvstendig studiearbeid. Hoveddelen av opplæringen skal fortsatt være på skolen og vi foreslår derfor å presisere at fraværet ikke kan være langvarig.
Vi mener det kan være hensiktsmessig å tydeliggjøre at det selvstendige studiearbeidet skal dekke timer som eleven skulle hatt i fraværsperioden i tillegg til at det skal være forhåndsbestemt i avtale mellom elev og faglærer/daglig leder. Vi ber spesielt om høringsinstansenes syn på om det er behov for en presisering og om praksis er i tråd med forslaget i forskriften.
Når det gjelder fravær som kommer av sykdom stiller forskriften krav til dokumentasjon fra lege. Ordlyden ble endret i 2016, noe som medførte spørsmål om skolen kunne kreve at elevens sykdom ble beskrevet. Bestemmelsen er ikke ment å stille et slikt krav, men et krav til at legeattesten må gi informasjon som gjør skolen i stand til å vurdere hvilket fravær som skal omfattes av meldingen. Vi foreslår å endre ordlyden til at legeattesten må beskrive omfanget av fraværet.
Vi foreslår også å endre i ordlyden knyttet til melding av fravær som er dokumentert etter elevtellingen.
Dagens bestemmelse foreslås delt opp i ny forskrift slik at hovedregel om at udokumentert fravær utover 20 dager medfører tap av statstilskudd plasseres i § 5-1, hva som anses som dokumentert fravær vil fremgå av § 5-2 og unntaket for udokumentert fravær fremgår av § 5-3.
For elever som går på kortkurs, foreslår vi at beregningen av fraværet gjøres forholdsmessig ut fra godkjente timetall på kurset. Det vil si at ved et kurs som er godkjent for et halvt skoleår, vil begrensningen for udokumentert fravær være 10 dager og ikke 20.
Dette vil tilsvare bestemmelsen slik den er foreslått i økonomiforskrift til friskoleloven.
6.3. § 5-4 Rapportering av elevtall
Bakgrunn
Bestemmelser som regulerer rapportering av elevtall omtales under ulike tema i gjeldende forskrift. Vi ser på om det er behov for endringer eller presiseringer og eventuelt mulighet til å samle disse.
Gjeldende rett
Av § 18 i gjeldende forskrift fremgår det at skolene skal rapportere det faktiske elevtallet 1. oktober og 1. april hvert skoleår til Utdanningsdirektoratet. Det er et vilkår at elevene som rapporteres har fulgt den godkjente opplæringen jf. voksenopplæringsloven § 18, og at dette kan dokumenteres jf. forskriftens § 16.
Videre fremgår det at rapportering skal gjøres på skjema utarbeidet av Utdanningsdirektoratet og underskrives av daglig leder. Dersom en elev per 1. oktober eller 1. april har fravær utover 20 skoledager, jf. 16 femte og sjette og åttende ledd, skal eleven ikke regnes for å ha fulgt opplæringen, og skal derfor ikke rapporteres.
I bestemmelsen siste ledd heter det at dersom en skole har kurs som ikke blir gitt på noen av telletidspunktene, fastsetter Utdanningsdirektoratet i det enkelte tilfelle hvordan skolen skal rapportere det dokumenterte elevtallet.
I forkant av nytt skoleår/semester skal skolene rapportere inn elevtallsprognose til Utdanningsdirektoratet. Elevtallsprognosen legges til grunn for beregning og utbetaling av statstilskudd frem til faktisk elevtall foreligger. Dette fremgår i dag av forskriften § 9 første ledd.
Paragraf 16 tredje ledd omtaler skolen sin anledning til å ha deltidselever, og at disse skal omregnes til fulltidselever.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vi har vurdert det som hensiktsmessig å samle det som i dagens forskrift gjelder rapportering av elevtall.
Vilkåret om at elevene må ha fulgt den godkjente opplæringen videreføres, men dette er foreslått flyttet til § 5-1 som omhandler grunnlag for beregning av statstilskudd.
Henvisning til elever som med fravær ut over 20 skoledager ikke er tilskuddsberettiget, er flyttet til ny § 5-1.
For å ha grunnlag for utbetaling av statstilskudd ved oppstart av skoleår og semester må skolene rapporterer inn en elevtallsprognose. Dagens forskrift omtaler elevtallsprognose i § 9 første ledd. Vi foreslår å ta krav om rapportering av elevtallsprognose inn i ny forskrift § 5-4 da dette knytter seg til elevtallsrapportering.
Kravet om at elevtallsrapportering skal underskrives av daglig leder opprettholdes, men teksten foreslås omformulert slik at det tilpasses dagens elektroniske rapporteringer.
6.3.1. Telletidspunkt
Utdanningsdirektoratet erfarer at mange av skolene har endring i elevtall fra høstsemesteret til vårsemesteret. Disse skolene rapporterer tilskuddsberettiget elevtall 1. oktober og elevtallet 1. april. Slik blir elevtallet korrigert for elever som har sluttet, og grunnlaget for tilskuddsberegning blir korrigert for elever som ikke følger opplæringen ved skolen.
Dersom telledato per 1. april faller bort, vil et insentiv til å holde på elever falle bort.
Utdanningsdirektoratet ser det som hensiktsmessig med to telletidspunkt og foreslår at dette videreføres i ny forskrift.
6.3.2. Når skolen ikke har undervisning på telledato
Det skjer ofte at telletidspunktene 1. oktober og 1. april er sammenfallende med helg, høstferie eller påskeferie. Forvaltningspraksis er at dersom skolen ikke har undervisning på telledato, skal de oppgi tilskuddsberettiget elevtall siste skoledag før 1. oktober/1. april. Vi foreslår å ta dette inn i forskriften § 5-4.
6.3.3. Endring av elevtall
Elevtallsprognoser meldes inn mange måneder før oppstart av skoleåret eller semesteret, og kan avvike mye fra det som blir skolens faktiske elevtall.
Konsekvensen av dette er at det gis for lave eller for høye a konto-utbetalinger de første månedene av et semester. Dette ser vi kan forårsake problemer for enkelte skoler. Målet er at skolene til enhver tid skal motta tilskudd som er så nært opp til tilskuddsberettiget elevtall som mulig. Vi foreslår derfor å føye til at skolene så tidlig som mulig skal melde inn kjente avvik mellom elevtallsprognose og faktisk elevtall. Dette vil gi en mer riktig overføring av statlige midler, og en mer forutsigbar økonomisk situasjon for skolene gjennom et skoleår. Dette har ikke tidligere vært omtalt i forskriften, og foreslås tatt inn i ny § 5-4 tredje ledd.
6.3.4. Rapportering av elevtallsprognose
Samtidig som Utdanningsdirektoratet mottar skolenes elevtallsrapportering per 1. oktober mottar vi også elevtallsprognosen for påfølgende vår. Denne prognosen er grunnlag for utbetaling til skolene når nytt semester starter i januar. Vi ser at de fleste skolene rapporterer tilnærmet likt elevtall i prognose for neste semester som de rapporterte som tilskuddsberettiget per 1. oktober. Vi ser for oss en forenkling ved å endre praksis til kun å be om elevtallsprognose ved start av nytt skoleår. For vårsemesteret kan skolens elevtall fra høstsemesteret legges til grunn for beregning og utbetaling inntil elevtelling pr. 1. april foreligger.
Justering av elevtall og grunnlag for beregning av tilskudd vil ivaretas av kravet om at skolene så raskt som mulig skal melde fra til Utdanningsdirektoratet dersom elevtallet endrer seg vesentlig, er tatt inn i ny forskrift § 5-4 tredje ledd.
Vi har foreslått enkelte endringer for å samle samme tema i samme bestemmelse.
6.3.5. Fravær som dokumenteres i etterkant av elevtallsrapportering
Ved rapportering av tilskuddsberettiget elevtall skal elever med udokumentert fravær trekkes fra. Dersom fravær blir dokumentert i etterkant av elevtellingen kan skolen melde dette inn til Utdanningsdirektoratet for etterbetaling av tilskudd. Dette er i dag regulert i § 16 syvende ledd og foreslås flyttet til § 5-4 femte ledd.
I dag er praksis at Utdanningsdirektoratet i slike tilfeller foretar en manuell endring av skolens tilskuddsberettigede elevtall. Vi foreslår at krav om tilskudd i etterkant av elevtallsrapportering fremsettes ved at skolen og revisor avgir en ny elektronisk rapportering. Dette blir en annen måte å melde fra om endringer i elevens status knyttet til tilskudd. En slik rutine vil gi Utdanningsdirektoratet som tilskuddsforvalter bedre oversikt, dokumentasjon og sporbarhet.
Presisering av at rapportering av tilskuddsberettiget elevtall skal bekreftes av revisor er foreslått tatt inn i § 5-4 syvende ledd.
6.3.6. Unntak fra telletidspunkt
Ingen skoler har pr. i dag programområder/kurs som ikke gis på telletidspunktene 1. oktober og 1. april. Vi foreslår allikevel at § 18 tredje ledd videreføres i ny forskrift § 5-4 sjette ledd. Bakgrunnen for dette er at vi ser at det i framtiden kan være skoler som får godkjent opplæringsløp som innebærer at det kan være behov for alternative telledatoer.
6.4. §§ 5-5 Utbetaling av statstilskudd og 5-6 Tilbakebetaling av statstilskudd
Gjeldende rett
I gjeldende forskrift § 9 første ledd fremgår det at statstilskuddet utbetales på grunnlag av elevtallsprognose frem til innrapportering av faktisk elevtall foreligger. Det fremgår videre at statstilskuddet skal tilbakebetales dersom faktisk elevtall er lavere enn prognosen.
I § 9 andre ledd fremgår det at dersom det blir tatt avgjørelse om nedleggelse av skoledrift skal skolen uten oppfordring gi melding om dette til Utdanningsdirektoratet og for mye utbetalt statstilskudd skal betales tilbake.
Videre omtaler § 9 tredje ledd hvilke krav som må være oppfylt før statstilskuddet kan beregnes og utbetales til en ny skole. Dersom disse kravene ikke blir oppfylt innen 15. juni det skoleåret skolen skal starte opp, vil tilskudd bli utregnet og utbetalt fra den 1. i måneden etter at kravene var oppfylt.
Utdanningsdirektoratets vurdering
På bakgrunn av at forslag til ny forskrift bygger på en annen struktur, har vi vurdert det som hensiktsmessig å omtale utbetaling og tilbakebetaling av statstilskudd i egne paragrafer i ny forskrift §§ 5-5 og 5-6.
6.4.1. Utbetaling
Skolene rapporterer pr. i dag inn elevtallsprognoser som grunnlag for a konto-utbetalinger frem til skolens elevtallsrapporteringer foreligger. Dette omtales i dagens forskrift § 9 første ledd, og foreslås videreført i ny forskrift § 5-5 første ledd. Det skal kun utbetales tilskudd for tilskuddsberettiget elevtall. Vi har derfor foreslått å endre begrepet faktisk elevtall til tilskuddsberettiget elevtall i ny forskrift.
Vi ser at det forekommer misforståelse blant skolene i forhold til frekvens for utbetaling av tilskudd, og hvordan utbetalingene fordeles for et skoleår. Det beregnes og utbetales statstilskudd 12 ganger pr. år, 6 utbetalinger pr. semester. Dette omtales ikke i dagens forskrift, og vi ser behov for at dette fremgår. Vi foreslår at dette tas inn under 5-5 andre ledd.
Når det gjelder forskriftstekst som omhandler statstilskudd til nye skoler viser vi til redegjørelse i § 3-3 som omhandler driftstillatelse.
6.4.2. Tilbakebetaling
Skoler melder inn sine elevtallsprognoser i god tid før oppstart av skoleår/semester, og enkelte tilfeller er denne vesentlig høyere enn tilskuddsberettiget elevtall på telletidspunkt. Det fører til at skoler i enkelte tilfeller kan være i en situasjon hvor de har mottatt for mye statstilskudd. Vi ser behovet for å videreføre kravet om tilbakebetaling slike tilfeller i ny forskrift.
Ny § 5-6 viderefører at skolen skal betale tilbake for mye mottatt statstilskudd ved for høy innmeldt prognose.
Voksenopplæringsloven § 26 regulerer anledningen til å holde tilbake eller kreve tilbake tilskudd dersom vilkår i loven, i forskrifter gitt med hjemmel i friskoleloven eller forutsetningene for godkjenningen ikke er oppfylt.
Dagens forskrift regulerer ikke at tilskudd kan kreves tilbake eller avregnes ved senere utbetalinger dersom en skole av andre årsaker har fått utbetalt for mye tilskudd. Vi foreslår at dette tas inn i forskriften § 5-6 andre ledd.
Omtale av tilbakebetaling ved nedleggelse av skole er flyttet til § 9-2.
7. Kapittel 6. Skolepenger og bruk av statstilskudd
7.1. § 6-1 Beregning av skolepenger
Gjeldende rett
Skolepenger er i dag regulert og omtalt i voksenopplæringsloven § 23. Forskriften § 4 regulerer skolepenger i form av tillegg for husleie og kapitalkostnader. Beregning av skolepenger omtales ikke i dagens forskrift.
Skolene kan kreve skolepenger fra elevene. Dette er regulert i voksenopplæringsloven § 23 fjerde ledd. Skolepengene kan utgjøre inntil 25 % av tilskuddsgrunnlaget, med et tillegg fastsatt av departementet for dekning av utgifter til husleie/kapitalkostnader. Skoler som får statstilskudd kan i særskilte tilfeller få dispensasjon til å kreve inn skolepenger som er større enn gjeldende sats.
Skolene kan beregne skolepenger med bakgrunn i den høyeste satsen for kurset de er på, for alle elevene.
Tillegg i skolepenger for dekning av utgifter til husleie/kapitalkostnader er regulert i forskriften § 4. Skolene kan ta inntil 4500 kroner per år.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Utdanningsdirektoratet foreslår å videreføre bestemmelsen med en språklig justering som ikke har betydning for innholdet, i ny § 6-1.
7.2. § 6-2 Unntak ved kjøp av opplæringstjenester
Kjøp av opplæringstjenester er i dag regulert dagens § 3.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Utdanningsdirektoratet foreslår å videreføre bestemmelsen med en språklig justering som ikke har betydning for innholdet, i ny § 6-2.
7.3. § 6-3 Bruk av skolens midler
Bakgrunn
Dagens forskrift § 8 er en nærmere beskrivelse av kravene i voksenopplæringsloven § 23.
Friskolene har en tilsvarende regulering i økonomiforskrift til friskoleloven § 5. Denne bestemmelsen ble 1. august 2016 utvidet til at også inntekter fra skolevirksomheten er underlagt utbytteforbud og skal komme elevene til gode. Denne endringen ble ikke gjort i dagens forskrift § 8, og vi må dermed se på om tilsvarende regulering skal gjelde for voksenopplæringsskoler. Det ble også lagt inn tilsvarende regulering av inntekter fra tilleggsvirksomhet i gjeldende økonomiforskrift § 4 A.
Vi mener det kan være fornuftig å samle bruk av ulike midler i en bestemmelse og se på om det er øvrige forbedringer som kan gjøres i forskriftsteksten.
Gjeldende rett
Forskriften § 8 første ledd viser til at statstilskudd og skolepenger skal brukes på opplæring i samsvar med godkjenningen. Videre er hovedregelen at statstilskudd og skolepenger skal brukes det året tilskuddet blir gitt eller skolepengene krevet inn. Deler av statstilskuddet kan likevel overføres til neste regnskapsår ved gjeldende forskrift §§ 10 til 15. Skolepengene må imidlertid brukes opp året de kreves inn.
Andre ledd viser til at statstilskudd og skolepenger ikke kan lånes ut. Dette inkluderer statstilskudd overført etter gjeldende forskrift §§ 10 til 15.
Bruk av inntekter fra tilleggsvirksomhet er regulert i dagens økonomiforskrift til friskoleloven § 4A. Skolen kan ikke ta utbytte eller på annen måte overføre slike inntekter til eiere eller nærstående.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vi foreslår at inntekter fra skolevirksomheten er underlagt utbytteforbud og skal komme elevene til gode. Vi kan ikke se at det er noen grunn til at reguleringen av dette skal være forskjellig for friskoler og voksenopplæringsskoler.
Vi ønsker å samle all regulering som gjelder bruk av midler i første ledd. Vi bruker her begrepet skolens midler som en samlebetegnelse for statstilskuddet, skolepengene, inntekter fra skolevirksomheten og inntekter fra tilleggsvirksomheten. Definisjonen på skolens midler fremgår av ny § 1-2.
Kravet er tydeliggjort sammenlignet med voksenopplæringsloven § 23 ved at alle disse midlene skal brukes til å gi opplæring i samsvar med godkjenningen etter voksenopplæringsloven kapittel 4. Dette kravet understreker at skolene skal bruke midlene sine på kjernevirksomheten.
Tilleggsvirksomheten er per definisjon ikke en del av opplæringen gitt av godkjenningen. I forskriftens andre ledd viser vi til hovedregelen om at statstilskudd, skolepenger og inntekter fra skolevirksomheten ikke skal finansiere tilleggsvirksomheten. Dette er i tråd med gjeldende praksis om at tilleggsvirksomheten skal være selvfinansierende. Inntekter fra tilleggsvirksomhet kan dermed gå til å finansiere tilleggsvirksomhet.
I nytt tredje ledd opprettholder vi hovedregelen om at statstilskudd og skolepenger skal brukes det året de mottas. Vi har i tillegg inkludert inntekter fra skolevirksomheten og tilleggsvirksomheten. Vi mener at det er fornuftig at dette er hovedregelen for selskaper som driver med skoledrift. Statstilskuddet beregnes med bakgrunn i hvor mye offentlige skoler bruker i årlig drift på sine skoler. Elevene må kunne forvente at de skal være hovedmottakere av tilskuddet de selv har utløst. På tilsvarende måte burde de få direkte nytte av skolepengene de selv har betalt. Inntekter fra skolevirksomheten burde også i brukes på elevene som har bidratt til å skape inntektene fra skolevirksomheten. Tilleggsvirksomheten skal være selvfinansierende, og det er dermed naturlig at midlene fra tilleggsvirksomheten i hovedsak brukes på løpende drift. Vi er klar over at enkelte skoler har store inntekter fra tilleggsvirksomhet eller skolevirksomhet. Dette vil føre til at skolene vil få mulighet til å overføre en stor sum av skolens midler som ikke ble brukt til neste regnskapsår. Vi vurderer at risikoen knyttet til store overføringer reduseres som en følge av at disse inntektene skal komme elevene til gode og er underlagt utbytteforbud.
For friskoler ble det innført utbytteforbud for inntekter fra skolevirksomheten og inntekter fra tilleggsvirksomheten 1. august 2016. Tilsvarende krav ble ikke innført for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4. Vi mener at samme regulering må gjelde for disse skolene. Vi foreslår derfor et nytt fjerde ledd som samler utbytteforbud for skolens midler. Selv om utbytteforbudene for overskudd fra statstilskudd og skolepenger er regulert i voksenopplæringsloven § 23, tar vi de med her slik at vi får en uttømmende liste over utbytteforbudene.
Nytt femte ledd viser til at skolens midler ikke kan lånes ut. I gjeldende bestemmelse er det bare statstilskudd og skolepengene som ikke kan lånes ut. I forslaget til ny bestemmelse har vi inkludert inntekter fra tilleggsvirksomheten og inntekter fra skolevirksomheten i utlånsforbudet. Vi mener at dette er en naturlig følge av at disse midlene skal komme elevene til gode, og forslaget til den utvidede adgangen for overføring av midler til neste regnskapsår. Utlån av midler fra tilleggsvirksomheten øker også risikoen for at den vil bli finansiert av statstilskudd og skolepenger.
Som det fremkommer av forslaget til ny bestemmelse så er ikke gaver regulert. Dette medfører at gaver ikke er underlagt kravene til bruk av midler i denne bestemmelsen.
7.4. § 6-4 Handel med nærstående
Bakgrunn
For friskoler ble det lagt til nye krav til dokumentering av handel med nærstående 1. august 2016. Dette ble lagt til for å tydeliggjøre aktsomheten som er nødvendig når friskolene handler med nærstående parter. Tilsvarende regulering ble ikke lagt til forskrift til voksenopplæringsloven og vi må dermed se på om dette kravet også skal gjelde for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4.
Gjeldende rett
Det er ingen regulering av handel med nærstående, utover begrensningene gitt i voksenopplæringsloven § 23.
For friskoler omhandler økonomiforskriften til friskoleloven § 5 fjerde ledd friskolenes handel med nærstående. Det fremgår at styret skal sørge for at all handel er gjort på markedsmessige vilkår. Det skal vedtaksfestes at handelen kommer elevene til gode, herunder at anskaffelsen er rasjonell. Dette skal dokumenteres med priser og vilkår fra uavhengige leverandører. Bestemmelsen gjelder ikke for ubetydelige totalbeløp for en type vare og tjeneste.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vår vurdering er at risikoen knyttet til handel med nærstående også er høy for voksenopplæringsskoler. Vårt forslag er derfor at det innføres tilsvarende krav til handel med nærstående for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4 som for friskoler.
Endring i økonomiforskriften med virkning fra 1. august 2016 innebærer at styret skal vedta transaksjoner med nærstående parter, og dokumentere at handelen er relevant og på markedsmessige vilkår. Dette ble foreslått begrenset til ikke å gjelde mindre totalbeløp. Flertallet av høringsinstansene var positive til forslaget, og bestemmelsen ble innført i økonomiforskriften til friskoleloven § 5. Vår vurdering er at det også for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4 er økt risiko hvis skolen handler med nærstående parter. Vi foreslår at tilsvarende bestemmelse kommer med i ny forskrift til voksenopplæringsloven.
Vårt forslag er å skille dette kravet ut som en egen bestemmelse, fordi de øvrige kravene i forskriftens § 6-3 kun handler om bruk av midler.
7.5. § 6-5 Overføring av overskudd
Bakgrunn
Utdanningsdirektoratet og fylkesmannen får hvert år mange spørsmål fra ansatte ved skoler, regnskapsførere og revisorer om hvordan reglene for overføring av overskudd skal tolkes og forstås. Dette tyder på at enkelte deler av regelverket for overføring av overskudd kan være vanskelig å forstå. Vi har også fått forespørsler som tyder på at kravene for overføring av overskudd ikke er fullstendig omforent med andre prinsipper og lovkrav som gjelder for regnskapet. Det er derfor nødvendig å se på om regelverket kan forenkles eller tydeliggjøres ytterligere.
Vi har nå også foreslått at krav om at alle inntekter fra tilleggsvirksomhet og fra skolevirksomheten skal komme elevene til gode. Vi har også foreslått et utbytteforbud for disse virksomhetene. Dette vil føre til at reguleringen av skolens midler blir lik for voksenopplæringsskoler og friskoler. Vi foreslår denne reguleringen fordi skolene har fått utvidet adgang til å drive tilleggsvirksomhet.
Samlet sett fører dette til at nesten alle (med unntak av gaver) av skolens tilgjengelige midler skal komme elevene til gode og er underlagt utbytteforbud. Reguleringen av skolens bruk av midler i skolen er dermed strammet inn, sammenlignet med da kravene for overføring av overskudd trådte i kraft. Det kan derfor være hensiktsmessig å se på om den strengere reguleringen på bruken av midler, burde føre til en viss oppmykning i kravene for disponering av overskudd.
Gjeldende rett
Hovedregelen for bruk av statstilskudd og skolepenger er at dette skal brukes det året tilskuddet blir gitt eller når skolepengene blir krevet inn, jf. forskrift til voksenopplæringsloven § 8.
Hvis skoler allikevel et år går med overskudd, så har de to alternativer for å overføre statstilskuddet til fremtidige år. For begge alternativene er det et krav at elevene har fått opplæring i samsvar med gjeldende regler og forutsetningene for godkjenningen.
Paragraf 10 gir styret anledning til å vedta overføring av inntil 10 % av mottatt statstilskudd fra et regnskapsår til det neste. Det overførte statstilskuddet må brukes til å dekke driftsutgifter i påfølgende regnskapsår, og tilskuddet må komme elevene til gode.
I tillegg kan skolen sette av inntil 15 % av det mottatte statstilskuddet til et investeringsfond. Kravene for investeringsfondet er i §§ 11-15 i forskrift til voksenopplæringsloven. Investeringsfondet skal dekke kostnader knyttet til fremtidige investeringer i driftsmidler med 3 års levetid og som kommer elevene til gode. Styret må gjøre vedtak om hvilket formål investeringsfondet skal benyttes til og når investeringen skal være gjennomført. Beløpet skal også settes inn på egen bankkonto. Investeringsfondet skal benyttes til det formål fondet var opprettet for, men styret kan i særlige tilfeller gjøre vedtak om at investeringsfondet skal brukes på andre investeringer i driftsmidler som kommer elevene til gode. Hvis investeringsfondet ikke benyttes slik styret har vedtatt eller hvis skoledriften legges ned, så skal avsatte midler inkludert renter tilbakeføres til Utdanningsdirektoratet med mindre Utdanningsdirektoratet har godtatt annen bruk av midlene.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vår erfaring med tilsyn med skolene tyder på at det er behov for en oppdatering av kravene for disponering av overskuddet. Vi mottar hvert år en rekke spørsmål fra sektor om hvordan regelverket skal tolkes. Vi ser derfor behov for å tydeliggjøre og forenkle kravene i §§ 10-15 i forskrift til voksenopplæringsloven.
7.5.1. Forslag om ny bestemmelse for overføring av overskudd
Vi foreslår å slå sammen overføringsadgangene i forskriften §§ 10 og 11-15 til en ny bestemmelse. I forslaget til ny bestemmelse settes overføringsgrensen til totalt 25 %. Prosentsatsen tilsvarer dermed summen av tidligere overføringsadganger i gjeldende forskrift til voksenopplæringsloven.
Prosentsatsen skal beregnes på bakgrunn av skolens totale inntekter det året. Dette er en endring fra gjeldende bestemmelse som kun regulerer overføring av statstilskuddet. Dette er en naturlig følge av at inntekter fra skolevirksomheten og tilleggsvirksomheten vil bli underlagt utbytteforbud og skal komme elevene til gode.
Skolens inntekter sammenstilles med kostnadene i det enkelte året før beregning av årets resultat. Det er i utgangspunktet ingen sporbarhet i resultatregnskapet som viser hvilke kostnader som er finansiert av hvilke midler. Det er dermed noe kunstig å forsøke å dele innkomne midler på de ulike kostnadspostene. Skolene har ett hovedformål: å drive skolevirksomhet. Tilleggsvirksomheten understøtter skolevirksomheten. Vår vurdering er derfor at alle skolens inntekter skal inkluderes ved beregning av maksimalt tillatt overført overskudd (med unntak av gaver).
I forbindelse med høring av ny regulering av tilleggsvirksomhet i friskoleloven § 2-2, jf. voksenopplæringsloven § 24, var de fleste høringsuttalelsene positive til at inntekter fra tilleggsvirksomheten skulle komme elevene til gode.
I etterkant av endringen er det imidlertid kommet inn bemerkninger knyttet til at skolen etter nye regler ikke vil kunne sette av midler som kan brukes i tilleggsvirksomheten. Vi mener dette har vært en uheldig følge av endringen, som hadde til formål å hindre eiere å ta utbytte av overskudd i tilleggsvirksomhet som driftes i samme rettssubjekt som skolen.
Foreslått bestemmelse gir ingen begrensing på overføring av inntekter fra tilleggsvirksomheten, utover totalbegrensingen på 25 %. Vi har foreslått at det kommer frem i ny § 6-3 at inntekter fra tilleggsvirksomheten kan brukes på tilleggsvirksomhet. Overførte inntekter ved overskudd fra tilleggsvirksomhet kan dermed på samme måte brukes på fremtidig tilleggsvirksomhet.
Vi har valgt å holde gaver utenfor denne beregningen. Skolene står dermed fritt til å disponerer gaver slik de selv ønsker, såfremt de øvrige kravene i voksenopplæringsloven med forskrifter overholdes.
Vi mener det er hensiktsmessig å opprettholde en øvre grense for overføringer, fordi det går en smertegrense for hvor mye en skole kan overføre før det går utover elevene som til enhver tid går på skolen. Som det fremkommer av vurderingen vår om bruk av skolens midler, opprettholdes hovedregelen om at midler skal brukes når disse mottas eller kreves inn (se ny § 6-3). Det kan det være at friskoler med store overskudd fra tilleggsvirksomhet eller fra inntektsbringende skolevirksomhet vil overstige kravet om 25 % overføringsgrense. Vår vurdering er at dette ikke vil ramme mange skoler, fordi inntektene fra disse virksomhetene også øker rammen for overføring. Samtidig er skolenes hovedformål drift av skole, og tilleggsvirksomheten / den inntektsbringende skolevirksomheten inngår som en integrert del av rettssubjektet godkjent for skoledrift med de fordeler og ulemper dette medfører. Vår vurdering er at dette er en nødvendig begrensning med tanke på at rettssubjektets hovedformål er skoledrift.
Forslaget vårt innebærer at skolene står fritt til å selv bestemme hvordan overførte midler skal benyttes i skolen. For noen skoler vil dette kanskje være oppbygging av egenkapitalen slik at soliditeten styrkes, mens det for andre vil være langsiktig sparing til kjøp av skolebygg. Forutsetningen er selvfølgelig at bruken til enhver tid kommer elevene til gode.
Vi vil også utforme et nytt notekrav i ny § 8-2. Dette notekravet skal vise hvor mye skolen har overført innenfor maksimal grense. Formålet med noten er at skolen blir bevisst på hvor mye som overføres opp mot maksgrensen, og for kontrollerende myndigheter til å kunne følge tidligere års disponeringer.
Skolene mottar betydelige midler fra staten for å drive undervisning og dette skal i utgangspunktet være hovedinntektskilden til skolene. Disponering av 25 % av skolens totale inntekter er en betydelig andel av skolens midler det året. Vi mener derfor at det er rimelig å legge føringer på at eventuelle overskytende midler er statstilskudd, og at disse uoppfordret skal tilbakebetales til staten ved Utdanningsdirektoratet.
Vårt forslag til ny bestemmelse innebærer en oppmykning i forhold til de tidligere kravene for overføring av overskudd.
Samtidig er dette muliggjort som en følge av at det foreslås innført utbytteforbud og krav om at alle inntekter skal komme elevene til gode fra tilleggsvirksomhet og inntektsbringende skolevirksomhet. Det blir da et krav om at alle midler i skolene til enhver tid skal komme elevene til gode (med unntak av gaver som kan disponeres fritt).
Vår vurdering er at dette gir skolene økt fleksibilitet til å velge hvordan skolens samlede midler best mulig kan brukes på elevene, samtidig som det er en betydelig forenkling fra tidligere regelverk.
8. Kapittel 7. Tilleggsvirksomhet
8.1. § 7-1 Tilleggsvirksomhet
Bakgrunn
I voksenopplæringsloven § 24 fremgår det som tidligere nevnt at friskoleloven § 2-2 gjelder så langt den passer. Tidligere ble «anna verksemd» regulert i friskoleloven § 2-2. Bestemmelsen om tilleggsvirksomhet ble gjennomgått i forbindelse med endringer i friskoleloven og tilhørende forskrift i 2016. Det ble fastsatt ny forskrift og åpnet for at skolen kan drive flere typer tilleggsvirksomhet enn tidligere, uten å måtte søke om dette. I tillegg ble det fastsatt strengere regler for bruk av eventuelt overskudd av tilleggsvirksomheten, som nå må komme elevene til gode.
Gjeldende rett
Tilleggsvirksomhet er regulert i økonomiforskriften til friskoleloven § 4A og har ingen direkte regulering i dagens forskrift. Bestemmelsen innledes med hovedregelen om at en skole primært skal drive med skolevirksomhet, dvs. virksomhet som er nødvendig for å nå målene i skolens læreplaner.
I annet ledd følger en uttømmende liste av typer tilleggsvirksomhet skolen kan drive uten å måtte søke om dette.
I tredje ledd åpnes det for å søke om tilleggsvirksomhet som ikke er nevnt, på vilkår om at virksomheten er nært knyttet skolevirksomheten og at den utgjør en mindre andel av skolens totale virksomhet.
Til slutt i bestemmelsen fremgår det at skolen ikke kan ta utbytte av tilleggsvirksomhet, men at inntektene skal komme elevene til gode.
I § 2 stilles det krav til budsjett for tilleggsvirksomhet.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Utdanningsdirektoratet vurderer at det bør være lik regulering av lovlig tilleggsvirksomhet for friskoler og skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4 så langt det passer.
Vi foreslår at følgende tilleggsvirksomhet kan drives av skolen på visse vilkår uten at det søkes om:
8.1.1. Internat og tjenestebolig
Skolene kan i dag drive internat for skolens egne elever og ansatte. I tillegg kan skolen drive utleie av internat når lokalene ikke er i bruk av skolens elever eller ansatte, f.eks. i skoleferier.
Da tilsvarende bestemmelse ble hørt for økonomiforskrift til friskoleloven, kom det innspill fra høringsinstansene på at det kan være ønskelig å leie ut ledige rom ved skolens internat ved ledig kapasitet også utenom skoleferier. Slik utleie vil i tilfelle være en utvidelse av dagens godkjente tilleggsvirksomhet.
Utdanningsdirektoratet har tidligere vurdert at slik utleie ikke kan sies å være i nær tilknytning til skolevirksomhet. Kunnskapsdepartementet har påpekt at nær tilknytning til skolens virksomhet også må kunne knyttes til skolens ressurser, slik som skolens lokaler. I så måte er det ikke utelukket at utleie av internat nå kan anses som nær tilknyttet skolen som en del av skolens eiendom.
Kunnskapsdepartementet har i vedtak 17/2887 godkjent utleie av internatrom til andre enn lærere og skolens elever i skoletiden ved en friskole på visse vilkår. Det åpner for å vurdere hvorvidt slik utleie skal anses som tilleggsvirksomhet det ikke må søkes om.
Utdanningsdirektoratet mener at en ved å åpne for annen utleie kan gi skolen et insentiv til å tilegne seg større lokaler enn faktisk behov. Et annet moment er kontroll og sikkerhet. Vi viser til at det kan være elever som ikke er myndige som bor ved skolens internat av praktiske hensyn. At skolens internat ikke har andre beboere enn medelever og evt. personale ved skolen, vil gi en trygghet og forutsigbarhet for elever og foresatte. Selv om elevene ved skolen som regler er ferdig med videregående opplæring, er ikke dette gitt for alle skoler. Vi ser derfor ikke grunn til at reglene skal være annerledes enn for friskoler på dette feltet.
Utleie til andre vil også medføre et større arbeid knyttet til administrasjon, som ikke kommer elevene til gode.
Vi foreslår at dagens praksis stadfestes i forskrift og at det ikke åpnes for en utvidelse av utleie av internat til andre. Vi viser til at det fortsatt er en åpning for å søke om dette særskilt etter § 2-2.
8.1.2. Utleie av skolens lokaler
I dag kan en skole leie ut sine lokaler når de ikke er i bruk, f.eks. på kveldstid og i skolens ferier, når dette ikke er til hinder for skolevirksomheten.
Skolen kan også leie ut rom i sine lokaler til kantine dersom denne er for skolens egne elever og/eller ansatte ved skolen.
Når det gjelder andre rom eller lokaler som står tomme på gitte tidspunkt i løpet av skoledagen, er det i enkelttilfeller blitt gitt tillatelse til utleie, eller ansett som innenfor § 2-2 etter en konkret vurdering under tilsyn.
I friskolelovens forarbeider1 er det vist til at en åpning for fritt utleie ville kunne gi insentiver for skolen til å skaffe seg større lokaler enn den trenger, og at det dermed er en risiko for at statstilskudd og elevenes skolepenger brukes til å finansiere tomme lokaler fremfor elevenes opplæring. Det ble også påpekt at utleievirksomhet som skjer i skoletiden, vil kunne være til fortrengsel for elevene, for eksempel ved at elevenes opplæring flyttes i tid eller sted for å fremskaffe ledige lokaler for utleie.
Når det gjelder utleie av lokaler i skoletiden, mener vi at skolen som hovedregel ikke skal eie eller leie et lokale som er større en faktisk behov. Vi kan imidlertid se at det er hensyn som taler for en åpning i det enkelte tilfelle.
En skole i en oppstartsfase vil for eksempel ha større lokaler enn det den klarer å fylle i de første driftsårene, og vil dermed kunne ha flere rom som ikke brukes. Skoler kan også oppleve uforutsette svingninger i elevtallet fra år til år. Enkelte skolebygg kan også ha overskuddslager, eller annen plass som skolen ikke har behov for i kortere eller lengre perioder.
Samtidig er det slik at hvis skolen fremleier lokaler som den ikke benytter på fast basis i skoletiden, er det mye som taler for at skolen i utgangspunktet ikke har behov for overskuddslokalet. På den annen side kan det tenkes tilfeller der det ikke finnes andre alternativer i området og skolen må eie/leie «hele bygget» for å få avtalen. Spørsmålet blir da om statstilskuddet kommer elevene til gode jf. voksenopplæringsloven § 23.
Det vil også være spesialrom skolen har som ikke til enhver tid brukes av skolens elever.
Vi ser imidlertid noen problemer knyttet til at en skole fritt kan leie ut overskuddslokaler. Dette knytter seg både til kontrollmulighetene for sammenblanding av midler, men ikke minst til kontrollen på personer som oppholder seg i skolens lokaler samtidig med elevene.
Ved utleie til andre vil det i skoletiden kunne oppholde seg mange mennesker i skolens lokaler utover elever og ansatte ved skolen. Vi mener at hensynet til elevenes psykososiale miljø, herunder bl.a. trygghet og sosial tilhørighet, veier tyngre enn skolens mulighet til å fritt kunne leie ut overskuddslokale.
Dersom det skal åpnes for en utvidet praksis mener vi at det er effektivitetshensyn som taler for at skolen selv i enkelte tilfeller må vurdere om utleie er til fortrengsel for elevene, herunder hensynet til elevenes psykososiale miljø og hvilken påvirkning utleien kan ha.
Utdanningsdirektoratet har fått en del spørsmål knyttet til bruk av spesialrom i skoletiden, og vurderer derfor om det kan åpnes for at skolene selv skal kunne leie ut slike rom uten søknad om tilleggsvirksomhet på visse vilkår. Utleie vil ikke kunne skje dersom elever mister eller må flytte undervisning for at skolen skal kunne leie ut spesialrom. I økonomiforskrift til friskoleloven er det åpnet for dette, og vi foreslår en tilsvarende åpning for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4.
Ved annen type utleie som ordinære klasserom og lokaler som ikke er i bruk på fast basis, mener vi at skolen fortsatt må søke Utdanningsdirektoratet om godkjenning av utleievirksomhet. Momenter som vil være relevant å vektlegge, er i hvilken grad utleie vil være til fortrengsel for elevene, herunder hvilken del av lokalet som skal leies ut, omfang av areal, omfang i tid, og hvem skolen skal leie ut til. Vi er av den oppfatning at det ved utleie til f.eks. andre skoler kan være en fare for sammenblanding av virksomhetene, og det må i en søknad tydeliggjøres hvordan en kan sikre at dette ikke vil skje. I tillegg mener vi det vil være relevant å vektlegge hvor mye administrasjon slik utleie vil kreve.
Vurderingen skal sikre at skolens lokaler som hovedregel brukes av skolens elever og personale i forbindelse med opplæring, og at skolen ikke går til anskaffelse av større lokaler enn det er behov for.
8.1.3. Kantinevirksomhet
Vi foreslår at kantinevirksomhet for egne elever og lærere videreføres i forskrift uten innholdsmessige endringer.
8.1.4. Andre virksomheter
I økonomiforskrift til friskoleloven er også andre virksomheter listet opp som tilleggsvirksomhet skolen kan drive uten å måtte søke om godkjenning.
Vi mener at drift av SFO, samarbeidsprosjekt med utenlandske skoler, administrasjon av skoleskyss og privatisteksamen i utlandet ikke vil være relevante for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven. Vi ber imidlertid om tilbakemelding fra høringsinstansene på om følgende virksomheter vil være relevante:
Praksisopplæring og skolen som lærebedrift
I dag har friskoler anledning til å være praksisplass for lærere i lærerutdannelse. Det er også godkjent at skoler kan ta imot lærlinger i aktuelle fag, f.eks. kontorfag ved en stor skole eller hovslagerfaget ved en naturbruksskole.
Vi viser imidlertid til at Kunnskapsdepartementet i forarbeidene til loven2 har vurdert at en skole ikke kan eie eller drive egen praksisbedrift. Det fremgår av friskolelovens forarbeider at lærebedrifter ikke er å regne som skolevirksomhet, og etter gjeldende regelverk må slik virksomhet etableres som et eget rettssubjekt.
Vi påpeker at det er et skille mellom skolen som sådan og annen type virksomhet enn skole. En skole som tilbyr restaurant- og matfag, kan ikke også drive kommersiell drift av en restaurant for å ta imot lærlinger på kokkefaget. En skole som er godkjent for naturbruk og i den forbindelse har en stall, kan imidlertid ta imot en lærling i f.eks. hestefaget eller hovslagerfaget. Skolene må på samme måte som andre lærebedrifter, godkjennes av fylkeskommunen der dette er aktuelt.
Vi er usikre på om det vil være relevant for skoler etter voksenopplæringsloven å ha lærlinger i tilknytning til skoledriften, og ber om høringsinstansenes tilbakemelding på dette.
Ved en godkjenning forutsetter vi at en skole kan være en lærebedrift kun etter godkjenning fra den aktuelle fylkeskommunen, og at skolen ikke kan drive en lærebedrift som en annen virksomhet ved siden av skoledrift. Vi ser det ikke som relevant at skolen skal kunne være praksisplass for lærerstudenter.
Deltakelse i offentlige initierte tiltak
Vi er usikre på om det er aktuelle offentlige initierte tiltak slik som kampanjer eller statlige satsninger knyttet til skolevirksomhet etter voksenopplæringslovens kapittel 4, og ber om høringsinstansenes tilbakemelding på dette punktet.
Når det gjelder den økonomiske delen av bestemmelsen som regulerer hvordan inntektene kan brukes, viser vi til at reguleringen av inntekter fra tilleggsvirksomheten er flyttet til nye § 6-3. Vi viser til disse bestemmelsene for reguleringen av inntektene fra tilleggsvirksomheten.
Vi viser også til redegjørelse under ny § 2-4 om annen tilleggsvirksomhet.
9. Kapittel 8. Regnskap, revisjon og dokumentasjon
9.1. § 8-1 Krav til regnskapet
Bakgrunn
Forskriftens § 6 lister opp kravene for dokumentering av regnskapet til skolen og eventuelle tilleggsvirksomheter. I tillegg viser den til den ekstraordinære fristen som alle skolene har for levering av årsregnskap.
Det er gjort en god del endringer på kravene for tilleggsvirksomhet siden bestemmelsen først ble utformet. Det er blant annet nye krav til hva som er tillatt tilleggsvirksomhet og hvordan midler fra denne virksomheten skal benyttes.
Videre har vi over lengre tid ført kontroll med alle skolenes årsregnskapsdokumentasjon. Vår kontroll viser at det er et behov for å se på kravene for regnskapet.
Gjeldende rett
De første setningene i første ledd i § 6 viser til at alle friskolene skal føre regnskap, og at de skal følge regnskapsloven og bokføringsloven. Dette er samme krav som også er opplistet i friskoleloven § 7-1 som det henvises til i voksenopplæringsloven § 24. Videre spesifiseres det at skolen må følge Norsk standard kontoplan med egne konti for skolepenger og statstilskudd.
Andre ledd viser til at regnskapet kun skal inneholde kostnader knyttet til skoledriften og tilleggsvirksomheten. Skoledriften skal føres på egen avdeling. Hvis skolen har flere avdelinger skal regnskapet vise interne transaksjoner og være tilfredsstillende dokumentert.
Tredje ledd viser til fristen for levering av årsregnskap, årsberetning, jf. regnskapsloven § 3-1, revisjonsberetning og eventuelt avdelingsregnskap til Utdanningsdirektoratet.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vi har over de siste par årene sett tilfeller av at skoler har hatt avvikende regnskapsår. Det fremgår av regnskapsloven § 1-7 at avvikende regnskapsår kan benyttes hvis sesongmessig virksomhet øker årsregnskapets informasjonsverdi. Dette er et unntak fra hovedregelen, og må søkes om til Skattedirektoratet. Skolene som har ønsket avvikende regnskapsår har i disse tilfellene argumentert for at skoledriften er sesongmessig ved at den følger skoleåret, og at tilskuddet følger skoleåret. Vår vurdering er at skolevirksomhet ikke er sesongbetont, men er virksomhet som er jevnt fordelt over året. Skoler som har søkt om dette har fått avslag av Skattedirektoratet. Hvis skolene skal rapportere med avvikende regnskapsår 1. juni, vil disse regnskapene også inneholde eldre informasjon om bruken av midlene enn skoler som rapporterer på kalenderåret. Dette vil forsinke vår kontroll med disse skolenes bruk av statstilskudd og skolepenger. Det vil også gjøre det betydelig vanskeligere å sammenstille og kontrollere årsregnskap på tvers av skoler.
Vi foreslår å forskriftsfeste at skolenes regnskap skal følge kalenderåret.
Dagens krav i forskriften § 6 to første setninger i første ledd sier at skolene skal føre regnskap og skal følge bokføringsloven og regnskapsloven. Disse to setningene inneholder ingen ytterligere krav enn det som allerede fremgår av friskoleloven § 7-1 første ledd jf. voksenopplæringsloven § 24. Vi vurderer at det er en unødvendig dobbeltregulering at kravet fremkommer begge steder. Vi foreslår derfor å fjerne dette i ny forskrift.
Vi mener at det er hensiktsmessig å beholde dagens krav om at regnskapet skal bygge på Norsk standard 4102 med egne konti for skolepenger og statstilskudd. Dette bidrar til å gjøre kontrollarbeidet med årsregnskapene lettere og gjør at kontrollorgan lettere kan sammenligne skolenes årsregnskap med hverandre. Videre er det fornuftig at skolepengene og statstilskuddet føres på egne konti i regnskapet. Vi foreslår å endre Norsk standard 4102 til gjeldende Norsk standard kontoplan, slik at vi ikke må endre forskriften ved eventuelle endringer i regnskapsstandarden.
Forskriften § 6 andre ledd viser til hva som skal føres i skolens regnskap. Vår vurdering er at det er hensiktsmessig å opprettholde hovedregelen om at alle transaksjoner som gjelder skoledriften skal føres i regnskapet. Det følger direkte av hovedregelen at regnskapet da ikke kan inneholde transaksjoner som ikke vedkommer skoledriften. Dette er også et krav i regnskapsloven. Vi foreslår derfor å fjerne formuleringen som står i gjeldende forskrift § 6 andre ledd andre setning.
Videre anser vi det som nødvendig å få frem at regnskapet kan inneholde inntekter, kostnader og eierskap i tilleggsvirksomhet. I gjeldende forskrift var det krav om at skoledriften skal føres på egen avdeling. Vår vurdering er at skoledriften ikke behøver å være på egen avdeling, da regnskapet totalt sett også skal inkludere tilleggsvirksomheten. Det viktigste er dermed at tilleggsvirksomheten føres på egne avdelinger. For å sikre kontroll og sporbarhet på bruken av midlene opprettholdes kravene om at regnskapet viser interne transaksjoner og at slike transaksjoner er dokumentert.
Skolene skal levere regnskapsdokumentasjon og eventuelt avdelingsregnskap innen 1. juni året etter regnskapsåret. Dette er en skjerpet frist sammenlignet med fristen for innsending til Brønnøysundregistrene 31. juli. Vi mener at fristen for levering av årsregnskapet understreker alvoret ved å drive statsfinansiert privatskole. Fristen sikrer også at kontrollerende myndigheter på et tidlig tidspunkt kan få oversikt over hva skolen har brukt midler på. Vår vurdering er at fristen for levering av årsregnskap blir opprettholdt.
I gjeldende forskrift § 6 tredje ledd er det en referanse til regnskapsloven § 3-1 for definisjonen av årsregnskapet og årsberetningen. Vår vurdering er at denne referansen ikke er nødvendig, fordi det står i voksenopplæringsloven § 24, jf. friskoleloven § 7-1, at skolene skal følge regnskapsloven der disse definisjonene fremgår. Videre ble regnskapsloven § 3-1 endret 1. januar 2018 ved at små foretak ikke lengre er pliktige til å utarbeide årsberetning. Vi har i etterkant av dette fått spørsmål fra skolene om dette betyr at de slipper å utarbeide årsberetninger. Vår vurdering er at skolene fortsatt er pliktige til å utarbeide årsberetning fordi det er særlig regulert i forskriften at dette skal sendes til Utdanningsdirektoratet. Vi ønsker at skolene fortsatt skal utarbeide årsberetninger fordi de har særlig strenge krav for bruken av skolens midler sammenlignet med andre selskaper, og fordi det er en viktig informasjonskilde om skolens drift. Vi ser at denne referansen til regnskapsloven § 3-1 kan bidra til forvirring for friskolene. Både for å slippe dobbeltregulering og for å unngå unødig forvirring, foreslår vi at referansen til regnskapsloven § 3-1 tas ut i ny bestemmelse.
Vi foreslår også å opprettholde kravet om at all tilleggsvirksomhet skal dokumenteres med avdelingsregnskap. Tilleggsvirksomheten skal være selvfinansierende. Hvis avdelingens inntekter er mindre enn avdelingens kostnader, vil skoledriften kunne måtte dekke underskuddet. Det er da stor sannsynlighet for at kryssubsidieringen dekkes med statstilskudd, inntekter fra skolevirksomheten og skolepenger. Vår vurdering er at det er en forutsetning at tilleggsvirksomheten føres på eget avdelingsregnskap, slik at det blir mulig å få oversikt over inntekter og kostnader som kan føres hen til henholdsvis skolevirksomheten og tilleggsvirksomheten(e).
For friskoler ble det fra 1. august 2016 tillatt med flere typer tilleggsvirksomhet i ny økonomiforskrift til friskoleloven § 4A. I den sammenheng ble det innført et krav om at det må utarbeides avdelingsregnskap for alle typer tilleggsvirksomhet. Vi har foreslått en tilsvarende regulering av tilleggsvirksomhet i § 7-1. I forbindelse med høringen og i etterkant av denne, uttalte flere at det kun bør føres avdelingsregnskap for avdelinger av en viss størrelse. For eksempel vil et avdelingsregnskap for leie av bygg bestå av et par regnskapslinjer og totalbeløp på et par tusen. Vi mente da at det å føre separate regnskap for hver avdeling vil gi skolen og styret bedre oversikt over skolens økonomi. Uten avdelingsregnskap blir det også svært vanskelig å gjennomføre kontrollen av at statstilskudd og skolepenger kommer elevene til gode. Selv om vi så at det å føre mange små regnskap vil medføre ekstraarbeid for skolene, mente vi at det likevel er en av kostnadene ved å drive med flere typer tilleggsvirksomhet. Vi opprettholder dette synet også for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4. For tilleggsvirksomhet med liten drift, vil også kostnadene til utarbeidelse av avdelingsregnskapet være små. Disse kostnadene skal dekkes av tilleggsvirksomheten. Ettersom tilleggsvirksomheten ikke er skolevirksomhet, er det også mulig at andre aktører enn Utdanningsdirektoratet ønsker å se tilleggsvirksomhetens inntekter og kostnader. Vi foreslår at det blir et krav om at det skal utarbeides avdelingsregnskap for all tilleggsvirksomhet for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4.
Vi mottar hvert år søknader fra skoler om utsettelse av leveringsfristen for årsregnskapet 1. juni. Vi har hatt praksis for å innvilge opp til et par ukers utsettelse av leveringsfristen. Vi har forståelse for at det enkelte ganger kan oppstå uforutsette hendelser som gjør at skolen ikke rekker leveringsfristen. Vi ønsker derfor å forskriftsfeste denne muligheten til å innvilge utsettelse av leveringen av årsregnskap.
9.2. § 8-2 Krav til noteopplysninger i regnskapet
Bakgrunn
Selskaper plikter å gi visse opplysninger i noter til årsregnskapet, jf. regnskapsloven § 7-1. I tillegg til dette, har skolene særskilte krav til rapportering i notene til årsregnskapet.
Som en følge av at vi foreslår en rekke endringer i forskriften, er det nødvendig å se på om det er behov for justeringer i notekravene til årsregnskapet.
Gjeldende rett
Gjeldende forskrift § 7 lister opp fire forhold som friskolene må spesifisere i note. Bokstav a) krever at alle skoler skal spesifisere offentlige finansieringskilder. Spesifiseringen skal vise bidragsyter og formål. Bokstav b) viser til at skolene skal spesifisere skolepengesatsene. Bokstav c) sier at skolene skal spesifisere investeringsfondets formål og grunnlaget for beregning av fondet. Videre må skolen vise bruken av investeringsfondet i note til årsregnskapet, også om midlene blir brukt til noe annet enn opprinnelig vedtatt formål.
Til sist i bestemmelsen fremkommer det også at hvis skolen driver med tilleggsvirksomhet, så skal det opplyses om avdelingsvis fordeling av fellesutgifter i note til årsregnskapet.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Skolenes rapportering i notene til årsregnskapet er en viktig kilde til informasjon for Utdanningsdirektoratets kontroll av skolenes årsregnskap. Det er også nyttig informasjon for interessenter og samfunnet for øvrig. For eksempel må alle skoler spesifisere skolepengesatsen og hvor mye statstilskudd den har mottatt i året. Dermed kan enhver som ønsker det gå inn i årsregnskapet for å se hvor mye statstilskudd friskolene får og hvor mye hver enkelte friskole tar i skolepenger. Av denne grunn vurderer vi at både bokstav a) og bokstav b) bevares i tråd med gjeldende bestemmelse. Det eneste tillegget er en presisering av at skolene også må presisere skolepengesatsen når denne er null. Hvis ikke, vil det kunne være vanskelig å finne ut av om skolepengesatsen faktisk er null eller om skolen bare har glemt å spesifisere den.
Notekrav c) knyttet til investeringsfondet utgår, som en følge av forslaget om at bestemmelsene for overføring av overskudd slås sammen og forenkles. Kravet erstattes med en overordnet bestemmelse som skal vise hvor mye skolen har overført til neste år. Formålet med noten er at skolene skal være bevisste på hvor mye som overføres til neste regnskapsår, og at dette er innenfor maksimalt tillatt nivå. Den vil også gjøre det enklere for kontrollerende myndigheter å få oversikt over tidligere års disponeringer.
For friskolene innførte vi et nytt notekrav om handel med nærstående ved endring av økonomiforskriften til friskoleloven 1. august 2016. I høringsteksten foreslo vi følgende: «Rapportering i note til årsregnskapet om friskolenes handel med nærstående vil kunne gi tilsynsmyndigheten en bedre mulighet til å overvåke sektor. Rapporteringen skal være på totalnivå for de ulike varer/tjenester friskolen har kjøpt fra nærstående, og forventes ikke å være spesielt arbeidskrevende for friskolene å utarbeide. Vi foreslår derfor at alle friskoler må gjøre rede for handel med nærstående i note til årsregnskapet. Også de som ikke har handlet med nærstående må opplyse om dette i note til årsregnskapet. Dette er for å kunne se forskjell på skoler som ikke har handel med nærstående og skoler som har glemt å rapportere på notekravet.»
41 høringsinstanser svarte positivt på spørsmålet og ingen svarte negativt. Tilsvarende formulering ble derfor stående i høringsoppsummeringen. Ved en inkurie ble rapporteringskravet for skoler som ikke har handel med nærstående, utelatt fra forskriftsteksten og merknaden til forskriftsendringen. Dette er forslått lagt inn i ny økonomiforskrift til friskoleloven.
Vår vurdering er at det samme regulering burde gjelde for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4. Dette er fordi risikoen knyttet til handel med nærstående for disse skolene kan være høy. Vi foreslår å legge til en ny bokstav d) for skoler godkjent etter voksenopplæringsloven. Bestemmelsen innebærer at skolene må spesifisere handel med eiere av skolen eller deres nærstående. Denne må vise hvem skolen handler med, hva slags vare / tjeneste som er kjøpt og totalbeløp for de ulike varer og tjenester. Skoler som ikke har hatt handel med nærstående, skal rapportere det. Dette fører til at det blir lik regulering for friskoler og skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kapittel 4.
Vi foreslår også at skoler som driver tilleggsvirksomhet fortsatt skal spesifisere avdelingsvis fordeling av felleskostnader. Dette bidrar til å sikre at skolene er bevisst på kostnadene mellom skolen og tilleggsvirksomheten, og tydeliggjør at tilleggsvirksomheten ikke er finansiert av statstilskudd og skolepenger. Vi foreslår at denne bestemmelsen tas inn som en egen bokstav e), slik at dette notekravet likestilles med de øvrige notekravene.
9.3. § 8-3 Krav til revisor og revisjon
Bakgrunn
Denne bestemmelsen spesifiserer hvem som kan være revisor og hvordan revisjonen skal utføres.
Gjeldende rett
Etter § 19 i forskriften følger det at revisjonen skal utføres av en statsautorisert eller registrert revisor i samsvar med revisorloven. Dette er et utdypning av friskoleloven § 7-1 jf. voksenopplæringsloven § 24 om at skoler må ha revisjon i samsvar med revisorloven.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vi mener bestemmelsen er en relevant presisering av lovens krav. På denne bakgrunn er vårt forslag å beholde dagens bestemmelse.
9.4. § 8-4 Særskilte erklæringer fra revisor
Bakgrunn
Vi har foreslått å fjerne kravene til investeringsfondet. Vi ønsker også å se på om det er behov for andre bekreftelser eller nødvendig å gjøre endringer i dagens bekreftelser. Vi vil også vurdere presiseringer i kravene til revisor.
Gjeldende rett
Etter § 20 i forskriften følger det at revisor i tillegg til regnskapsrevisjonen skal bekrefte elevtall. Revisor skal også kontrollere og bekrefte om eventuelle investeringsfond er vedtatt, oppbygd, brukt og nedlagt i tråd med forskriften.
Bekreftelser skal gjøres med standardtekster utarbeidet av Utdanningsdirektoratet.
Utdanningsdirektoratet kan også be om andre bekreftelser eller opplysninger fra revisor.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vi foreslår at revisor fortsatt skal bekrefte skolens elevtall. Vi mener at dagens presisering om at arbeidet skal utføres i tillegg til regnskapsrevisjonen er overflødig. Kravet er allerede fastsatt i friskoleloven § 7-1 jf. voksenopplæringsloven § 24. Vi foreslår derfor å omskrive bestemmelsen for revisors bekreftelse av elevtallet. Revisors bekreftelse skal utføres i tråd med rutiner utarbeidet av Utdanningsdirektoratet.
Gjeldende bestemmelse om investeringsfond vil ikke lenger være relevant hvis forslaget om ny bestemmelse for overføring av overskudd blir forskriftsfestet. Vi foreslår derfor å fjerne denne revisorbekreftelsen.
Revisorer som avdekker svakheter, feil eller misligheter i sin revisjon, er pålagt å sende et revisorbrev til selskapets ledelse, jf. revisorloven § 5-2. Dette omtales i visse sammenhenger også som revisors nummererte brev. Brevet lister opp alle forbedringspunkter som avdekkes i revisjonen. Som en følge av at Utdanningsdirektoratet har tilsynsansvaret med skolene, ser vi behov for å motta nummererte brev. Brevene skal sendes til oss samtidig som brevene sendes til skolens ledelse.
Vi har i enkelte tilfeller sett at revisor for skolene har trukket seg fra oppdraget. I disse tilfellene har vi fått oversendt begrunnelsen for dette fra revisor. Revisors begrunnelse har vært at revisor har avdekket brudd på lov og forskrift, og at skolen ikke gjør nødvendige tiltak for å bedre forholdene. Dette er svært viktig informasjon for tilsynsmyndigheten. Vi foreslår derfor at revisor skal sende informasjon om dette umiddelbart, med begrunnelse for hvorfor revisor sier fra seg oppdraget.
Av kontrollhensyn foreslår vi å beholde vår mulighet til å be om særskilte bekreftelser eller opplysninger fra revisor. Selv om bestemmelsen sjelden er i bruk, gir den tilsynsmyndigheten en adgang, som vi fremdeles ser det vil kunne være behov for.
9.5. § 8-5 skolen sin informasjonsplikt til revisor
Bakgrunn
Det er sentralt at revisor har et godt utgangspunkt for sine undersøkelser. Friskoleregelverket stiller en rekke spesielle krav som ikke er vanlige på andre virksomhetsområder.
Gjeldende rett
I henhold til dagens forskrift § 21, plikter styret gjøre sin revisor kjent med regelverket, forutsetningene for godkjenningen og årlige tilskuddsbrev.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vår erfaring er at bestemmelsen fungerer godt. Vi har ingen forslag til endringer fra gjeldende bestemmelse.
9.6. § 8-6 krav til dokumentasjon
Bakgrunn
I både gjeldende forskrift §§ 17 og 22 er det krav til skolens dokumentasjon og kontroll. Vi ser derfor at det kan være nyttig å samle disse kravene i en bestemmelse.
Det er gjort endringer i bokføringsloven som trådte i kraft 1. februar 2014. Endringene innebærer at kravet til oppbevaringstid for nærmere angitt regnskapsmateriale i bokføringsloven § 13 annet ledd første punktum endret fra ti til fem år. Vi må dermed se på om vi skal opprettholde kravet om oppbevaring av dokumentasjon i 10 år.
Gjeldende rett
Det følger av § 17 at styret ved skolen skal ha et tilfredsstillende administrativt system for registrering av frammøte og fravær. Dokumentasjonen skal være tilgjengelig for revisor og Utdanningsdirektorat. Det gis føringer for hvordan fraværet skal føres og hvem som skal attestestere føringen. Dokumentasjonen skal oppbevares i minst ti år.
Av § 22 vises det til at det er styret som er ansvarlig for at skolen har tilstrekkelig dokumentasjon for at voksenopplæringsloven med forskrifter og forutsetningene for godkjenningen blir fulgt.
I andre ledd fastslår at departementet, Utdanningsdirektoratet og Riksrevisjonen kan sette i gang kontroll med skolene for å sjekke om de har oppgitt korrekt grunnlag for tilskudd, og at statstilskuddet er brukt i samsvar med gjeldene regler og skolens godkjenning. Bestemmelsen viser og til hvilken dokumentasjon som departementet, Utdanningsdirektoratet og Riksrevisjonen kan kreve utlevert.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vår vurdering er at dagens krav til dokumentering og kontroll er en nyttig presisering og tydeliggjøring av kravet til dokumentasjon. Vi foreslår derfor at ordlyden fra gjeldende § 19 videreføres.
Vi foreslår å videreføre bestemmelsen for å synliggjøre styrets ansvar for å ha et tilfredsstillende administrativt system for registrering av frammøte og fravær.
Forslaget fra Finansdepartementet om å redusere tidskravet for oppbevaring av dokumentasjon synes å være motivert av tilsvarende endring i bokføringsloven.
Når det gjelder kravet til oppbevaring av dokumentasjon ser vi at hensynet til et mest mulig ensartet regelverk kan begrunne at også forskriftens oppbevaringskrav endres fra ti til fem år. Vi mener imidlertid at en grense på fem år kan være noe kort. Vi kan ikke se at dagens minstekrav på ti år er særlig belastende for skolene. Av hensyn til kontroll og at prosesser kan ta tid, anbefaler vi at oppbevaringstiden ikke endres fra ti til fem år.
Vi viser også til at det samme konkluderes med i forskrift til økonomiforskrift til friskoleloven og forskrift til folkehøyskoleloven.
Når det gjelder siste leddet i dagens § 22 som omtaler departementets, Utdanningsdirektoratets og Riksrevisjonens mulighet til å føre kontroll med utbetalt statstilskudd, mener vi dette er i varetatt gjennom bestemmelser i friskoleloven § 7-2 og i Lov om Riksrevisjon. Vi foreslår derfor at denne delen av bestemmelsen fjernes, da innholdet allerede er ivaretatt i friskoleloven § 7-2 og i Lov om Riksrevisjon.
10. Kapittel 9. Nedleggelse av skoledriften
10.1. § 9-1 Melding om nedleggelse
Bakgrunn
Forslaget til ny forskrift innebærer at bestemmelsene følger skolens livsløp. Det har ikke vært egne bestemmelser som kun har vært knyttet til nedleggelse av skoledriften. Dagens forvaltningspraksis er at Utdanningsdirektoratet sender ut brev til skoler som melder ifra om at skoledriften skal legges ned.
Gjeldende rett
I dag reguleres det i forskriftens § 9 andre ledd at skolen omgående skal gi beskjed dersom det blir tatt avgjørelse om å legge ned skolen. Utover dette er det ikke gitt føringer om hvilken informasjon som skolen skal sende inn i forbindelse med nedleggelse.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vi foreslår at det blir tydeligere regulert hvilket ansvar som tillegges skolen når skoledriften legges ned. Dette innebærer at vi i større grad regulerer hvilken dokumentasjon skolen må sende inn i forbindelse med avviklingen av driften.
For at Utdanningsdirektoratet skal kunne følge opp nedleggelsesprosessen ved skolen, er det nødvendig at skolen sender oss kontaktopplysningene til styreleder og styremedlemmer ved skolen eller avviklingsstyrets medlemmer.
Skolen må sende en oversikt over samtlige av skolens gjenværende aktiva, en redegjørelse for hvilke midler disse aktivaene skriver seg fra, samt et revisorbekreftet avviklingsregnskap. Kravene som listes opp i bestemmelsen vil ikke være uttømmende.
Utdanningsdirektoratet vil kunne ha behov for ytterligere dokumentasjon i forbindelse med nedleggelse av skoledriften enn det som listes opp i bestemmelsen.
Forslaget innebærer at vi forskriftsfester at skolen må sende inn dokumentasjon som vi allerede ber skolen sende inn etter dagens forvaltningspraksis.
Tilsvarende regulering er foreslått også for skoler godkjent etter friskoleloven.
10.2. § 9-2 Tilbakebetaling ved nedleggelse
Gjeldende rett
I dagens § 9 andre ledd er det en bestemmelse om at dersom skolen legges ned, skal skolen uten oppfordring betale tilbake for mye utbetalt statstilskudd tilbake til Utdanningsdirektoratet.
I voksenopplæringsloven § 23 første ledd er det presisert at utbytteforbudet både gjelder når skolen er i drift, og når skolen legges ned.
Utdanningsdirektoratet sender i dag ut brev til skoler som melder ifra om at skoledriften skal legges ned. I dette brevet ber vi om at skolen sender oss nødvendig dokumentasjon knyttet til nedleggelsen.
Utdanningsdirektoratets vurdering
Vi foreslår at kravene om tilbakebetaling av aktiva og midler som stammer fra skoledriften dersom skoledriften legges ned skal tydeliggjøres og samles i en egen bestemmelse.
Skolen skal, uten oppfordring, tilbakebetale all aktiva og midler som stammer fra statstilskudd, skolepenger og inntekter fra skolevirksomheten til direktoratet. Det må være skolen som må dokumentere om aktiva og midler ikke stammer fra statstilskudd, skolepenger og inntekter fra skolevirksomheten. Skolen må redegjøre for dette, jf. § 9-1.
Aktiva som er finansiert av statstilskudd, skolepenger og inntekter fra skolevirksomheten skal selges til markedspris og betales tilbake til Utdanningsdirektoratet. Videre foreslår Utdanningsdirektoratet at skolen kan søke om å overføre aktiva og/eller midler til en annen friskole når skolen legges ned. Dette er en videreføring av dagens § 14 om adgangen til å overføre midler fra investeringsfondet til en annen skolevirksomhet etter voksenopplæringsloven kapittel 4, ved nedleggelse av skoledriften. Vi mener at det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig at en annen skole kan overta aktiva og midler, slik at de fortsatt kan komme til nytte for skolevirksomhet etter voksenopplæringsloven kapittel 4. Ettersom det er foreslått at bestemmelsen om investeringsfond faller bort i den nye reguleringen, legger vi dette inn i denne bestemmelsen.
Utdanningsdirektoratet foreslår at skolen står fritt til å disponere aktiva og midler som stammer fra gaver og skolens tilleggsvirksomhet.
Vi foreslår at skolens innskuddskapital kan tilbakeføres til eier ved nedleggelse av skoledriften. En forutsetning for dette er at skolen ikke har midler eller eiendeler som stammer fra statstilskudd, skolepenger og inntekter fra skolevirksomheten. Skolens innskuddskapital kan heller ikke ha vært brukt til å dekke oppstartskostnader.
11. Kapittel 10. Ikrafttredelse og oppheving
§10-1 Ikraftsettelse og oppheving videreføres og oppdateres i tråd med vedtatte endringer.
- Prop.84 L (2014-2015) kap.13.4.4.
- Jf. Prop.84L (2014-2015) punkt 13.4.5.