Høring - forslag til ny bestemmelse om krav til styrer i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager
- 1. Om høringen
- 2. Gjeldende rett
- 2.1. Barnehageloven
- 2.2. Forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager
- 2.3. Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver
- 3. Kunnskapsgrunnlag
- 4. Utdanningsdirektoratets vurderinger og forslag
- 5. Økonomiske og administrative og konsekvenser
- 6. Forslag til endringer i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager
1. Om høringen
1.1. Innledning
Utdanningsdirektoratet sender med dette på høring forslag til ny bestemmelse om krav til styrer i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager. Vi foreslår å fastsette en ny bestemmelse i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager, som presiserer hovedregelen og når det kan gjøres unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer. Formålet er å gjøre regelen om krav til styrer (daglig leder) og styrers tilstedeværelse i barnehagen i barnehagen tydeligere.
Vi tar sikte på at endringene skal tre i kraft 01.08.2023.
Våre høringer er åpne for alle, og alle som ønsker det kan sende inn uttalelser til oss. Høringsfristen er satt til 12. mars 2023.
1.2. Bakgrunn
I oppdrag nr. 2021-004 fra Kunnskapsdepartementet ble Utdanningsdirektoratet (Udir) bedt om å utrede og sende på høring forslag til nye forskriftsbestemmelser om krav til styrer.
Kunnskapsdepartementet ba Udir om å ta hensyn til innspillene som kom i forbindelse med endringer i barnehageloven. I forbindelse med behandlingen av Prop. 67 L (2017–2018) ba Stortinget regjeringen om å «gjennomgå regelverket for krav til stedlig leder i barnehager, og tilse at unntaksbestemmelsen er slik at den ikke benyttes til å redusere kostnader i barnehagesektoren», jf. vedtak nr. 801, jf. Innst. 319 L (2017–2018).
I høring om ny regulering av private barnehager våren 2019 uttalte departementet: «Departementet mener det er uheldig at unntaket fra hovedregelen om at hver barnehage skal ha en styrer, bare framgår av merknaden til bestemmelsen og ikke av lov eller forskrift. Dette gjør at regelverket blir mindre tilgjengelig for barnehagene. Departementet mener også at det som står i merknaden er for uklart. For å tydeliggjøre regelverket mener departementet derfor at det er hensiktsmessig å fastsette en ny bestemmelse i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager, som regulerer når det kan gjøres unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer».
I Prop. 96 L (2019-2020) varslet departementet at det ville be Utdanningsdirektoratet om å utrede og sende forslag til nye forskriftsbestemmelser om krav til styrer på høring, jf. Innst. 274 L (2019-2020).
1.3. Formål
Formålet med forslaget er å sikre tilstedeværelse av styrer i barnehagen gjennom å tydeliggjøre unntak fra hovedregelen og å gjøre regelen mer tilgjengelig. Vi mener det er uheldig at unntaket fra hovedregelen bare framgår av merknaden til barnehageloven (bhl.) § 24, og ikke av selve bestemmelsen i loven eller i forskriften. Dette gjør at regelverket blir mindre tilgjengelig.
Styrer har det daglige ansvaret i barnehagen, og skal sørge for at personalet får brukt sin kompetanse. Styrer skal sørge for at personalet utvikler en felles forståelse av barnehagens oppdrag, og at det pedagogiske arbeidet er i tråd med barnehageloven og rammeplanen. Styrerne i barnehagene spiller derfor en nøkkelrolle når det gjelder å sørge for at barnehagen er et lærende faglig fellesskap der de ansatte er motiverte og får utvikle sin kunnskap og kompetanse. Forskning viser også at god ledelse er viktig for at barnehagen skal utvikle et stimulerende omsorgs- og læringsmiljø som støtter barns trivsel og utvikling.1
Dersom barnehagen skal være i utvikling som en lærende organisasjon, krever det at barnehagelærerne har en reflektert og kunnskapsbasert tilnærming til oppgavene sine.
2. Gjeldende rett
2.1. Barnehageloven
Barnehageloven § 24 stiller krav til styrer. Bestemmelsen fastslår at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse (første ledd), og at barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse (andre ledd).
Barnehageloven § 24 gjelder også for familiebarnehager og åpne barnehager. Omfanget av styrerens pedagogiske og administrative oppgaver avhenger blant annet av barnehagens størrelse, arbeidsfordelingen mellom styrer og eier, barnegruppens sammensetning og personalets samlede kompetanse og erfaring. Størrelsen på styrerressursen må derfor fastsettes etter en konkret vurdering.
Hvor stor styrers stillingsstørrelse må være, vil avhenge av blant annet barnehagens størrelse og om barnehagen er en ordinær barnehage, en familiebarnehage eller en åpen barnehage. Departementet legger til grunn at barnehager av en viss størrelse bør ha en styrerressurs tilsvarende en full stilling for å oppfylle kravet til forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse i barnehageloven § 24 første ledd. Større barnehager kan ha behov for styrerressurs utover full stilling for å oppfylle kravet. Departementet har i rundskriv F-04/2011 punkt 2.4.1 om styrers oppgaver forutsatt at det «i enkelte tilfeller kan (...) være adgang til å kombinere stillingen som pedagogisk leder og styrer». Styrerressursen må uansett være tilstrekkelig til å ivareta oppgavene som daglig leder på en forsvarlig måte.
I merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) er det presisert at det i utgangspunktet stilles krav om at hver barnehage skal ha en styrer. Videre framgår følgende av merknaden: «Det kan imidlertid tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. Departementet forutsetter at slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, at styrerteamet skal ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage og at den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i loven. Rent unntaksvis kan det også være positivt at flere små barnehager organiseres sammen som én felles virksomhet med én styrer, for eksempel der det er vanskelig å få kvalifisert personale. Også her må kommunen ved godkjenning og tilsyn vurdere om den samlede virksomheten oppfyller barnehagelovens krav. Ved vurderingen må det legges vekt på virksomhetens størrelse etter en sammenslåing, barnehagenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale. Felles organisering av skole og barnehage som én mindre virksomhet kan være en god løsning i områder der barnehagebarn og skolebarn til sammen bare utgjør noen få titalls barn.» Merknaden til bestemmelsen viser at det er en forutsetning at en eventuell samordning av styrerressursene ikke fører til en reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehagen. Det betyr at bestemmelsen ikke skal kunne brukes til å redusere kostnader i barnehagene.
Kommunale og private barnehager skal være registrert med eget organisasjonsnummer i Enhetsregisteret, jf. barnehageloven § 7. Det følger av merknaden til bestemmelsen at hver barnehage skal ha et organisasjonsnummer og at barnehager med samme eier eller samordnet styrerressurs ikke kan ha felles organisasjonsnummer.
Stortinget har vedtatt nye krav til barnehagens organisering, se Prop. 82 L (2021–2022), Innst. 403 L (2021–2022) og Lovvedtak 77 (2021–2022). Fra 1. januar 2023 er det krav om at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt. Det vil ikke lenger være tilstrekkelig å registrere barnehagen som en underenhet av en annen juridisk person i Enhetsregisteret. Hver enkelt barnehage skal være registrert som et eget rettssubjekt i Enhetsregisteret. Kravene til barnehagens organisering vil være regulert i barnehageloven § 7 a. Det er unntak for kravet om eget rettssubjekt for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern, eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn, familiebarnehager med til sammen færre enn 10 barn eller én åpen barnehage, jf. § 7 a tredje ledd.
2.2. Forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager
Det er fastsatt i forskriften at styrerens tid til administrasjon og ledelse ikke skal inngå i beregningen av normen for pedagogisk bemanning, jf. forskriften § 1 tredje ledd.
2.3. Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver
Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen) regulerer styrers ansvar, oppgaver og rolle. Hva som kreves for å ivareta kravet i bhl. § 24 om at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, henger derfor sammen med kravene i rammeplanen.
Det følger av rammeplanen kapittel 2 at styrer er gitt det daglige ansvaret i barnehagen; pedagogisk, personalmessig og administrativt. Hva dette innebærer er nærmere utdypet i rammeplanens øvrige kapitler. Ivaretakelse av ansvaret krever godt samarbeid, både med de pedagogiske lederne og øvrig personale, foreldregruppen og andre. Dette er krav som må vektlegges i forbindelse med vurderingen av om en samordning av styrerressurser er lovlig.
3. Kunnskapsgrunnlag
Studien av tidsbruk i barnehager (Haakestad et al. 2015) fant at 18 prosent av barnehagene deler styrer med en annen barnehage. Flere kommunale enn private barnehager deler styrer med en annen barnehage: 25 prosent av kommunale barnehager deler styrer versus 8 prosent av de private. Praksisen varierer også mellom kommuner.
Av Prop. 96 L (2019–2020) går det fram at 85 høringsinstanser har uttalt seg om Kunnskapsdepartementets forslag om å fastsette en ny bestemmelse i forskriften om krav til styrer. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å fastsette en ny bestemmelse i forskriften som regulerer når det kan gjøres unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer. En rekke høringsinstanser som støtter forslaget om å regulere spørsmålet nærmere, kommenterer også på innholdet i forskriftsreguleringen. Dette gjelder først og fremst på stillingsbrøken styrer bør ha. Noen mener at stillingsbrøken burde bli regulert i forskriften, mens andre mener det bør være opp til hver barnehage å vurdere dette. Kun et fåtall av høringsinstansene (enkelte kommuner) er negative til forslaget, og mener at krav til styrer ikke bør forskriftsfestes. De mener at dagens regelverk allerede regulerer dette godt nok.
I høringen kommer ulike interesser fram når det gjelder behovet for en klar regulering opp mot hensynet til barnehageeiers handlefrihet.
KS og PBL har i forbindelse med ovennevnte høring uttalt at styrerens stillingsbrøk ikke bør reguleres i forskriften, men at den bør vurderes av den enkelte barnehagen på grunnlag av lokale forhold. Andre høringsinstanser, som Utdanningsforbundet og Skoleleder-forbundet, mener det bør stilles konkrete krav til stillingsbrøk. Utdanningsforbundet har kommet med et konkret forslag om at det bør presiseres at hver enkelt barnehage skal ha en styrer i full stilling (en minimumsnorm for styrerressurs) uavhengig av størrelsen på barnehagen. Ledelsesressurs utover denne normen bør knyttes opp mot antall årsverk. Flere høringsinstanser viser til at dette er et spørsmål som ofte er gjenstand for forhandlinger i arbeidslivet.
Andre har løftet fram at behovet for styrerressurs varierer mellom barnehagene ut fra sosioøkonomiske og demografiske forhold, personalmessige faktorer, kompetanse, barnehagenes størrelse og tilgangen på støtteressurser m.m. Litteraturen om ledelse av barnehager viser at barnehageledere har flere oppgaver og roller.
Barnehagelederens viktigste rolle er å sørge for pedagogisk ledelse – det vil si å lede arbeidet med å oppfylle barnehagens samfunnsmandat og å fremme læring og utvikling blant de ansatte.2 En lærende barnehage krever en leder som setter i gang og leder refleksjons- og læringsprosesser blant de ansatte basert på forskning og erfaring, og som tilbyr spontan faglig veiledning.3 Ledere spiller en avgjørende rolle når det gjelder å oppmuntre til videreutdanning og til samarbeid og deling blant de ansatte. TALIS finner at når de ansatte opplever at lederen prioriterer arbeid med barnehagens pedagogiske kvalitet, er de ansatte mer fornøyde med ledelsen og opplever mer mestring i arbeidet med å fremme barns trivsel, læring og utvikling.4
Barnehageledere bruker også mye tid på administrativ ledelse. Det innebærer blant annet kontroll, kvalitetssikring og rapportering, å tilrettelegge, ivareta og følge opp interne regler og rutiner, og arbeid med økonomi og budsjett. Disse oppgavene er viktige for å sikre at ressursene brukes på forhold som fremmer kvalitet, som videreutdanning, nyansettelser, bygninger, utstyr osv.5
God ledelse i barnehagen krever også en form for distribuert ledelse og personalledelse, som sikrer at personalet får være med på beslutninger og blir fulgt opp på en god måte.6 En leder som sørger for at medarbeidere føler seg like mye verdt og skaper fellesskap og gode kollegiale relasjoner er viktig for å sikre motiverte ansatte og unngå stort sykefravær.7 TALIS viser at involvering av ansatte i beslutninger gir dobbelt så høy sannsynlighet for at de ansatte rapporterer at de trives i jobben og vil anbefale barnehagen som en god arbeidsplass.8
Gode ledere er dessuten flinke til å utøve strategisk ledelse overfor omverdenen. De evner å forholde seg til ulike interessenter og kommunisere barnehagens visjoner, mål og behov til de riktige interessegruppene/aktørene. Dette dreier seg blant annet om profilering og synliggjøring av barnehagen og tiltak for å knytte foreldrene tettere til barnehagen. En viktig del av dette er også samarbeid med andre aktører i det kommunale oppvekstfeltet og å være talsperson for barnehagen i kommunen.9
4. Utdanningsdirektoratets vurderinger og forslag
Vi foreslår at det blir fastsatt en ny bestemmelse i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager som utfyller lovens bestemmelse om krav til styrer. Den nye bestemmelsen skal regulere både hovedregelen og unntaket. Dette vil bidra til å gjøre reglene tydeligere og lettere tilgjengelig. Bestemmelsen vil gjelde for ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager.
4.1. Hver barnehage skal ha en styrer
Det følger av bhl. § 24 at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse og at barnehagen skal ha en daglig leder – en styrer.
Intensjonen med lovbestemmelsen har vært å sikre at hver barnehage har en styrer med lovbestemt kompetanse. Det kan imidlertid se ut som om stillingsstørrelse og organisering av styrerressursen har blitt praktisert ulikt.
En viktig intensjon med lovbestemmelsen er å sikre stedlig ledelse. I bestemmelsen foreslår vi derfor å presisere kravet til styrerens fysiske tilstedeværelse i barnehagen. Barnehageeier bør tilstrebe styrerressurs i full stilling. Vi viser til signalene fra Stortinget i vedtak nr. 801, jf. Innst. 319 L (2017–2018) om at det ikke er ønskelig å samordne styrerressursen dersom hensikten med samordning er å redusere kostnader i barnehagen.
I forbindelse med dette ser vi at det er et behov for å klargjøre hva som skal regnes som én barnehage. Vi mener at kravet til eget organisasjonsnummer/ virksomhetsnummer ved rapportering i BASIL og barnehagens godkjenning er avgjørende for hvilken enhet loven benevner som «barnehagen». Flesteparten av de private barnehagene er etter 1.1.2023 pålagt å være et selvstendig rettssubjekt. Dette kravet er ikke til hinder for at flere barnehager samarbeider om styrerressurser.
4.2. Samordning av styrerresursen
4.2.1. Vilkår for samordning
Hovedregelen er at hver barnehage skal ha en styrer. Det kan imidlertid tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i lederteam. Forutsetninger for samordning av styrerressursen er beskrevet i Ot.prp. nr. 72 (2004-2005). En organisering der flere barnehager velger å samle sine styrerressurser i styrerteam forutsetter at det ikke fører til reduksjon i styrerressursen for den enkelte barnehage. Dette betyr at styrerressursen skal være like god som om barnehagen hadde én styrer. Det gjelder også den fysiske tilstedeværelsen av styrer i de enkelte barnehagene som eventuelt velger å samle sine styrerressurser.
Det er mål at Samordning forbeholdes tilfeller der dette er et gode for barnehagen som virksomhet og der det ikke går på bekostning av kvaliteten i barnehagetilbudet.
Det er en forutsetning for samordning at:
- det ikke medfører en reduksjon i styrerressursen – verken i årsverk eller fysisk tilstedeværelse i barnehagen.
- det er hensiktsmessig avstand mellom barnehagene
- styrerteamet har daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage, ved fysisk tilstedeværelse i barnehagen
- styrer kan ivareta de oppgavene som er tillagt stillingen i forskrift om rammeplan
- normen for pedagogisk bemanning og norm for grunnbemanning må overholdes.
I forbindelse med beregning av pedagognorm og bemanningsnorm er det forutsatt at styrer også kan ha oppgaver knyttet til direkte arbeid med barna, og at de kan ta dette med i beregningen av om barnehagen oppfyller normene for pedagogisk bemanning og grunnbemanning. Det er blant annet uttalt at man på denne måten sikrer god stedlig ledelse, samtidig med at barnehagen kan bruke styrer til å fylle ulike oppgaver og roller.
4.2.2. Samordning av styrerressursene må ikke føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehagen
I tilfeller der flere barnehager samordner styrerressursene, skal styrerressursen være like god og ha like høy grad av fysisk tilstedeværelse av leder som om hver enkelt barnehage hadde én styrer. Begrepet «barnehagen» er knyttet til godkjenningen etter barnehageloven § 14 og viser til den virksomheten som vedtaket om godkjenning gjelder.
Dersom noen ønsker å organisere seg på denne måten, må det være for å styrke den faglige og administrative ledelsen i den enkelte barnehagen, som igjen kan bidra til bedre kvaliteten i tilbudet til barna. Vi minner i denne sammenheng om at utdanningskravet i bhl. § 24 må overholdes. Dette betyr at dersom eksempelvis tre barnehager med i utgangspunktet tre styrere velger å samordne styrerressursen, så kan de dele på styreroppgavene der de ulike styrerne eksemplevis kan ha hovedansvar for ulike styreroppgaver. Det kan likevel ikke føre til at de tre styrerne store deler av tiden er samlet ett sted/i en av barnehagene, slik at de to andre barnehagene får en mindre grad av fysisk tilstedeværelse fra styrer.
Utgangspunktet for presiseringen var ulike innspill i forbindelse med innføringen av bemanningsnormen. Ved behandlingen i Utdannings- og forskningskomiteen (Innst. 319 L (2017-2018)) ble det uttalt at:
«Komiteen merker seg videre at det har blitt løftet fram en diskusjon om at innføringen av bemanningsnormen vil føre til at noen barnehageeiere vil nedprioritere stedlig leder. Komiteen mener god og tilstedeværende ledelse er avgjørende for en trygg og god barnehage for barna og et godt og utviklende arbeidsmiljø for de ansatte. Komiteen legger til grunn at departementet foretar en gjennomgang av regelverket for krav til stedlig leder og tilser at unntaksbestemmelsen er slik at dette ikke benyttes til å redusere kostnader i sektoren.»
4.2.3. Mål om at ordningen må være et gode for barnehagen, og ikke gå på bekostning av kvaliteten i tilbudet til barna
Samordning eller samling av styrerressurser må skilles fra annet faglig samarbeid. Lovverket er ikke til hinder for samarbeid mellom barnehager eller styrere.
Samordning kan i unntakstilfeller også være et gode for barnehagene, for eksempel for å sikre faglig fellesskap, variert kompetanse og erfaring.
Samtidig stiller barnehageloven § 24 klare krav til at daglig leder (styrer) skal ha utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Styrer må i tillegg ha nødvendig lederkompetanse, i samsvar med lovens krav til forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse.
Arbeidsfordeling mellom styrer og eier kan ellers virke inn på omfanget av styrerens administrative oppgaver og være en form for samordning som ikke nødvendigvis går på bekostning av kvaliteten på barnehagetilbudet.
Det går fram av Prop. 96 L (2019-20) og praksisen i kommunene tyder på at noen barnehageeiere samordner styrerressursene ut fra behov for å effektivisere ledelse, delegere lederoppgaver i kommunen og i barnehagen, skaffe kontroll/oversikt og innhente informasjon fra barnehagene i forbindelse med oppgaver som barnehageeier eller barnehagemyndighet. I både kommunale og private barnehager er det også eksempler på at noen av styrerens administrative oppgaver settes ut til andre eller for eksempel legges til pedagogisk leder. Dette er forhold som kan komme i konflikt med barnehagens behov for at leder er til stede og tilgjengelig for både ansatte og foreldre. For at styrer skal kunne ivareta sin rolle i samsvar med bhl. § 24 og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, må ressursen derfor være tilgjengelig i barnehagen.
Kravet i barnekonvensjonens art. 3 om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn må også vektlegges, sammen med lovens formål og de krav som stilles til styrers funksjon i forskrift om rammeplan. Styrers oppgaver må ikke endres på en måte som rammer barnas pedagogiske tilbud og krav til forsvarlig bemanning etter barnehageloven.
Det har ikke vært lovgivers intensjon at barnehager samordner sine styrerressurser for å redusere barnehageeiers eller barnehagemyndighetens kostnader knyttet til innsyn, kontroll og ledelse.
Det er derfor et mål at samordning av styrerressursen at det må være et gode for barnehagen, og ikke gå på bekostning av kvaliteten i tilbudet til barna.
4.2.4. Det skal være hensiktsmessig avstand mellom barnehagene
Hensiktsmessig avstand mellom barnehagene er en forutsetning ved samordning av styrerressurser. Barnehagenes geografiske plassering i forhold til hverandre skal vektlegges. Vi foreslår at dette kravet fastsettes som et vilkår for samordning av styrerressursene.
Vi mener at det ikke er formålstjenlig å oppstille en maksimumsgrense for hvor lang avstand det kan være mellom de barnehagene som vil samordne styrerressursene sine. Dette bør i stedet vurderes konkret og i sammenheng med de øvrige vilkårene i bestemmelsen. Vi mener også at fastsettelse av en slik grense kan virke mot sin hensikt, og gi inntrykk av at samordning ved sammenslåing er tilrådelig så lenge avstandskravet ikke overskrides. Hensiktsmessig avstand mellom barnehagene kan innebære tilstrekkelig kort avstand mellom barnehagene. Dette vil også være en forutsetning for å oppfylle vilkåret om at styrer skal være fysisk tilstede i barnehagen mesteparten av tiden vedkomende fungerer som styrer.
4.2.5. Styrerteamet har daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage, ved fysisk tilstedeværelse i barnehagen
Merknaden til bhl. § 24 forutsetter videre at styrerteamet skal ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage. Dette vilkåret henger særlig sammen med vilkårene ovenfor og er til dels drøftet der.
Vi viser til Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) punkt 9.3.6 om departementets vurdering etter høringen hvor departementet skrev at «Det som er sagt om styrerens oppgaver tilsier at han/hun daglig bør ha være mest mulig tilstede i barnehagen. Tidligere forarbeider til loven, reelle hensyn og høringsinstansenes syn peker til sammen i retning av at hver lokale enhet må ha en styrer».
I nevnte forarbeider vises det til at styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet. Selv om en del av styreroppgavene ikke må utføres i barnehagen, er andre sider av styreroppgavene nært knyttet til personalet og de ansattes arbeide med barna. Det er styrerens hovedansvar å legge til rette for et godt og utviklende arbeidsklima/arbeidsmiljø. I tillegg må styreren være tilgjengelig for foreldrene.
4.2.6. Styrer ivaretar de oppgavene som er tillagt stillingen i forskrift om rammeplan
Når det gjelder styrers rolle, har NOU 2012: 1 Til barnas beste - Ny lovgivning for barnehagene blant annet gitt denne beskrivelsen:
«Styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet og har en nøkkelrolle når det gjelder initiativ, tiltak og oppfølging av det pedagogiske arbeidet. Ansvaret for utviklings- og endringsarbeidet i barnehagen er viktig. Dette krever gode pedagogiske og barnefaglige kunnskaper. Styreren må være tilgjengelig for alle foreldrene og må legge til rette for et godt og utviklende arbeidsmiljø. Styrer har et særlig ansvar for å samarbeide med og henvise til hjelpeinstanser dersom det er nødvendig. I tillegg skal styreren samhandle med kommunen om oppgaver knyttet til økonomi, opptak av barn, foreldrebetaling osv.»
Rollen er nærmere konkretisert i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, kap. 2. Her kommer en blant annet inn på behovet for god oppfølging av personalet i barnehagen: «En forutsetning for en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse er et godt samarbeid med barnehageeieren, barnehagens pedagogiske ledere og barnehagens øvrige personale. Styreren leder og følger opp arbeidet med planlegging, dokumentasjon, vurdering og utvikling av barnehagens innhold og arbeidsmåter og sørger for at hele personalgruppen involveres.» For å kunne fylle denne rollen kreves det både fysisk tilstedeværelse og tilstrekkelig tid til å ivareta de ulike oppgavene.
4.2.3: Det er særskilt viktig at en samordning av styrerressurser kun skjer i særskilte tilfeller og at målsettingen da må være å øke den faglige kvaliteten i drift av barnehagene.
Når det gjelder samordning av styrerressursen som følge av samarbeid i barnehagens ledelse mellom barnehager så ser vi på dette som positivt så lenge det ikke går på bekostning av styrers tilstedeværelse. Med mange små enheter kan det være en faglig styrke å jobbe på tvers mellom flere barnehager. I dag er mye av arbeidet og samarbeidet digitalt og lar seg fint gjennomføre uavhengig av tilstedeværelse.
Punkt 4.2.4: Det skal være hensiktsmessig avstand mellom barnehagene. Det er viktig at dette blir tydeliggjort og at det fastsettes hva som konkret er hensiktsmessig avstand. Vi er enig i at dette må inn som et vilkår. Vi har forståelse for at det her er ønskelig med skjønn, men det kan også medføre at det da går på bekostning av styrers tilstedeværelse dersom det er stor avstand mellom enhetene vedkommende skal lede.
Punkt 4.2.5: Styrer-teamet må ha daglig tilstedeværelse i barnehagen for å kunne ivareta personalet, arbeidsmiljøet og driften i barnehagen. Det må imidlertid være fleksibilitet som gjør det mulig for styrer å delta i eksterne møter, kurs og annet som også er en del av styrers oppgave. Dette trenger ikke være til hinder for en god tilgjengelighet i vårt digitale samfunn.
punkt 6: Forslag til endringer i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager
Ny § 4 Krav til styrer:
1. ledd: Støtter at hver barnehage skal ha en styrer, men kunne ønsket en tydeligere presisering når det gjelder størrelse på stilling
2. ledd. Vi har god erfaring med samarbeid gjennom styrer-nettverk. Dette er et gode som kan sikre god og økt kvalitet så lenge det er sikret god tilstedeværelse av styrer i den enkelte barnehage. Det er ønskelig med en presisering av den totale administrative ressursen i barnehager som har over 54 barn.
I henhold til SFS 2201 står det at barnehager med 54 barn eller mer skal ha en styrer i full stilling. I nytt lovverk er det nødvendig at det presiseres hvor mye administrasjonsressurs det skal komme i tillegg for barnehager som har over 54 barn. Her bør det være en beregningsnøkkel som tydeliggjør dette og sikrer barnehagene en forsvarlig ledelsesressurs som kommer personalet, barn og foresatte til gode.
3. ledd: Det åpnes opp for at skole og barnehage kan samarbeide om ledelsesressurs. Det er særdeles viktig at leder/styrer har barnehagefaglig kompetanse. Det er stor sannsynlighet for at det øvrige personalet i barnehagen må ta ansvar for det overordnede pedagogiske ansvaret som ligger til leder dersom vedkommende ikke har den barnehagefaglige kompetansen.
5. Økonomiske og administrative og konsekvenser
Forslaget er en tydeliggjøring av gjeldende rett. Det har dermed ingen økonomiske eller administrative konsekvenser.
6. Forslag til endringer i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager
Med hjemmel i bhl. § 24 siste ledd foreslår vi følgende endringer i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager:
Ny § 4
§ 4. Krav til styrer
Hver barnehage skal ha en styrer.
I tilfeller der flere barnehager samarbeider om styrerressurser, skal slik organisering ikke føre til reduksjon av styrerressursen for hver enkelt barnehage. Styrer skal være fysisk til stede i barnehagen mesteparten av tiden vedkommende fungerer som styrer. Felles styrerressurs med andre barnehager forutsetter at det er hensiktsmessig avstand mellom barnehagene og at det ikke går på bekostning av kvaliteten på barnehagetilbudet. Styrer må kunne ivareta de plikter som er tillagt stillingen i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Kravet til forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse skal sikres.
Unntaksvis kan også skole og barnehage samarbeide om styrer- og lederressurser ut fra de samme hensyn.
Merknader til ny § 4
Til første ledd:
Hovedregelen er at hver barnehage skal ha en styrer.
Til andre ledd:
Samordning av styrerressurser forutsetter at det ikke medfører en reduksjon i styrerressursen for den enkelte barnehage, verken i årsverk eller fysisk tilstedeværelse i barnehagen. Videre må det ikke gå på bekostning av tilbudet til barna. Det skal være hensiktsmessig avstand mellom barnehagene. Det er for å sikre at styreren ivaretar oppgavene som er tillagt stillingen i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Det krever stor grad av fysisk tilstedeværelse i barnehagen slik at styreren er tilgjengelig for personalet og foreldrene. Kravet til stedlig ledelse og hensynet til barn, foreldre og ansatte i barnehagen skal i denne sammenhengen vektlegges framfor barnehageeiers behov for delegering, styring og kontroll. Styrerteamet skal ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage, ved fysisk tilstedeværelse i barnehagen.
Flere barnehager kan organisere seg på en måte der de samler sine styrerressurser for eksempel i et styrerteam. En slik type organisering eller samordning må ikke føre til svekkelse av, eller reduksjon i styrerressursen og det må være tydelig at styrerressursen ivaretar styreroppgavene.
Kravet til eget organisasjonsnummer/ virksomhetsnummer ved rapportering i BASIL og barnehagens godkjenning er avgjørende for hvilken enhet loven og forskriften benevner som «barnehagen». I tillegg gjelder kravet i barnehageloven § 7a første ledd, om at hver private barnehage skal være selvstendig rettssubjekt. At flere barnehager samarbeider om styrerressurser skal ikke kunne påvirke dette.
Større barnehager kan ha behov for styrerressurs utover full stilling for å oppfylle kravet til forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse i barnehageloven § 24 første ledd.
Dimensjonering av styrerressursen skal foretas på bakgrunn av en konkret vurdering av oppgavene som skal løses, barnehagens samlede ressurser og brukernes behov.
Til tredje ledd:
Det åpnes også for at skole og barnehage kan samarbeide om styrer- og lederressurser.
Tidligere § 4 i forskriften blir ny § 5 og tidligere § 5 blir ny § 6.
- Gotvassli og Vannebo 2014, Moen 2016
- OECD 2019, Mordal 2014
- Mordal 2014, Hognestad 2016
- OECD 2020b
- OECD 2020b
- Heikka & Waniganayake 2011; Heikka m. fl. 2019
- Børhaug m.fl. 2018
- OECD 2020b, OECD 2020c
- Børhaug m.fl. 2018