Inkluderende fellesskap for barn og unge
1. Innledning
Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet ønsker innspill på om ekspertgruppens kunnskapsgrunnlag og analyse oppleves dekkende for både barnehage, grunnskole, videregående opplæring, statlig og lokalt støttesystem. Videre ønsker vi en tilbakemelding og vurdering av ekspertgruppens forslag til et helhetlig system for en inkluderende og tilpasset pedagogisk praksis i barnehage og skole. Det vil også være mulig å foreslå alternative forslag til tiltak, som kan bidra til et bedre tilrettelagt og inkluderende tilbud. Som vedlegg følger oversikt over spørsmålene i den digitale høringen.
Du/dere kan mellomlagre svaret på høringsuttalelsen, og du/dere kan også hoppe over spørsmål underveis.
Du finner Kunnskapsdepartementets høringsbrev nederst på siden.
Lenke til informasjon om høringskonferansene
Takk for at du/dere tar dere tid til å delta i høringsrunden.
2. Kunnskapsgrunnlaget
Vi ønsker din/deres vurdering av om ekspertgruppens kunnskapsgrunnlag som beskrives i rapportens Del 1, er dekkende.
Jfr. innledningen punkt 1.7.1 i rapporten.
se pkt 7
Jfr. Del 1 kapittel 2 i rapporten
Jfr. Del 1 kapittel 3 i rapporten
Jfr. Del 1 kapittel 4 i rapporten
Jfr. Del 1 kapittel 5 i rapporten
Jfr. Del 1 kapittel 6 i rapporten
3. Analyse
Vi ønsker din/deres vurdering av om ekspertgruppens analyse av dagens situasjon er dekkende, jfr. kapittel 7 i rapporten.
se pkt 7
4. Tiltak om et helhetlig system
Vi ønsker din/deres vurdering av ekspertgruppens forslag til et helhetlig system, jfr. Del 2 kapittel 8 i rapporten
Vi er her opptatt av hvordan du/dere vurderer helheten av tiltak. Nedenfor vil du/dere få anledning til å kommentere enkeltområder og tiltak.
se pkt 7
5. Områder for tiltak
I rapporten beskriver ekspertgruppen flere områder med tilhørende tiltak i del 2, kapittel 8. Er det enkelte områder for tiltak i det helhetlige systemet du/dere har synspunkter på så kan dette utdypes nedenfor.
Jfr. punkt 8.2.1 i rapporten
se pkt 7
Jfr. punkt 8.2.2 i rapporten
se pkt 7
Jfr. punkt 8.2.3 i rapporten
se pkt 7
Jfr. punkt 8.3.1 i rapporten
se pkt 7
Jfr. punkt 8.3.2 i rapporten
se pkt 7
Jfr. punkt 8.3.3 i rapporten
Jfr. punkt 8.3.4 i rapporten
Jfr. punkt 8.4 i rapporten
se pkt 7
Jfr. punkt 8.5 i rapporten
6. Implementering
Jfr. rapportens kapittel 8
se pkt 7
Jfr. rapportens kapittel 8
se pkt 7
Dersom du/dere har forslag til andre alternative tiltak vil vi gjerne få høre om det.
7. Avsluttende spørsmål og kommentarer
Med de forutsetninger gruppen legger til grunn i rapporten vil vi gjerne vite i hvilken grad du/dere støtter ekspertgruppens forslag.
Nedenfor følger høringsuttalelse fra Oslo kommunes, avgitt av byråd Inga Marte Thorkildsen på delegert fullmakt. Uttalelsen er også sendt per brev til Kunnskapsdepartementet.
Kunnskapsgrunnlag og situasjonsbeskrivelse
Ekspertgruppens hovedkonklusjon er at vi har et lite funksjonelt og ekskluderende spesialpedagogisk system for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Konsekvensene kan være at mange barn med behov for særskilt oppfølging ikke blir sett og får nødvendig hjelp. Utvalget peker videre på at behovet for endringer er åpenbart og at dagens system ikke er bærekraftig. Det foreslås omfattende grep for å bedre oppfølgingen av barn og unge med særskilt behov.
Oslo kommune slutter seg til hovedtrekkene i utvalgets vurdering av dagens situasjon og behovet for endringer. Vi støtter også konklusjonen om at det er behov for mer relevant forskning på området.
Etablering av et kommunalt pedagogisk støttesystem
Et sentralt grep i utvalgets forslag er etablering av et kommunalt pedagogisk støttesystem hvor dagens PPT inngår, og hvor det sentrale grepet er at ressurser og kompetanse flyttes fra kontorer og ut på den enkelte skole og den enkelte barnehage. Barn og elever med særskilte behov skal sikres nødvendig hjelp og støtte der de er, uten behov for henvisning til PPT, utarbeidelse av sakkyndig vurdering og vedtak og spesialundervisning.
Oslo kommune støtter utvalgets forslag om etablering av et helhetlig kommunalt pedagogisk støttesystem til erstatning for dagens PPT, og mener dette vil kunne gi et mer fleksibelt system, bedre læring og bedre utnyttelse av ressursene. Flere barn vil kunne få bedre hjelp.
Vi har videre følgende kommentarer til forslaget:
Det er viktig at hjelpen er lett tilgjengelig, gis raskt og der barn og unge er. Derfor må det pedagogiske støttesystemet knyttes tett opp til den enkelte barnehage og skole, slik at forutsetningene for å følge opp flere barn innenfor det allmennpedagogiske tilbudet styrkes.
Et nytt kommunalt pedagogisk støttesystem, slik utvalget foreslår, må kunne støtte skolene og barnehagene innenfor et bredt spekter av problemstillinger, også utover det rent spesialpedagogiske, eksempelvis knyttet til psykisk helse, traumer, og sosiale og fysiske utfordringer. Dette forutsetter at støttesystemet er tett koplet opp mot kommunens andre hjelpeinstanser, slik som barnevern, helsestasjonene og skolehelsetjenesten.
Det er Oslo kommunes klare oppfatning at barn må forstås i en kontekst; i barnehagen og/eller i klassen og i relasjon til sine nærmeste og sitt nærmiljø, slik at de som skal hjelpe kan se bak barnas atferd og forstå hvorfor de handler som de gjør. Stangehjelpa har erfaring med denne måten å tilnærme seg familier som har behov for hjelp på. Barnets/familiens egen definering av behovet er styrende for hjelpen som gis. Hjelpen gis der barnet er, raskt og uten kartlegging/vurdering, diagnose eller vedtak. Det er vår opplevelse at det individrettede systemet vi har for spesialundervisning i dag, med sakkyndig vurdering og tilrådning, som ender med et enkeltvedtak og ofte med en tilhørende diagnose, fører til et overdrevent fokus på forklaring av avvik og sykeliggjøring av det enkelte barn, istedenfor fokus på relasjoner og årsaker.
En omfattende omlegging av hele det spesialpedagogiske støttesystemet må planlegges nøye og ses i sammenheng med det pågående arbeidet med fagfornyelsen, ny norm for lærertetthet, ny pedagog- og bemanningsnorm i barnehagene og den varslede gjennomgangen av opplæringsloven. Det er videre sentralt at man vurderer utviklingen i omfang av spesialundervisningen i lys av mulige forklaringer knyttet til skolens rammevilkår og innretning, eksempelvis voksentetthet, hvorvidt undervisningspraksis gir rom for elever med ulik læringsatferd, om normalitetsbegrepet i dagens skole er for snevert, om skoledagen preges av for mye stillesitting, og om omfang av testing og kartlegging i dagens skole skaper stress som gir en utfordrende læringssituasjon for en del elever.
Oslo kommune er enig med ekspertutvalget i at hovedregelen skal være at elever med behov for særskilt tilrettelegging skal få opplæring i et inkluderende miljø. Dette krever en faglig og organisatorisk styrking av både den ordinære opplæringen og den spesialpedagogiske kompetansen i den enkelte barnehage og på den enkelte skole. Samtidig vil det alltid være noen barn som i perioder eller hele tiden vil ha behov for en annen organisering av undervisningen.
Det er en stor utfordring at det er så stor forskjell på kvaliteten på barnehagetilbudet. Det gjelder spesielt ansattes tid, evne og kompetanse til å se barnets behov og iverksette egnede tiltak. For å ivareta flere barn med spesielle behov innenfor det allmenpedagogiske tilbudet i barnehagen er det nødvendig med nok fagfolk, økt relasjonell kompetanse, høyt kompetente ledere og fast ansatte med spesialpedagogisk kompetanse.
I likhet med hva utvalget foreslår, mener Oslo kommune at det bør stilles krav til pedagogisk kompetanse for alle som skal gi opplæring. Mange spesialpedagoger har ikke formell undervisningskompetanse. Dermed får de heller ikke mulighet til å ta videreutdanning i fag. Oslo kommune mener at kombinasjonen faglærer/spesialpedagog vil være nyttig for denne elevgruppen, og foreslår at det etableres en utdannelse som kan kvalifisere spesialpedagoger for undervisning i grunnskolen.
For å sikre at barn med hjelpebehov får den hjelp og støtte de har behov for, mener Oslo kommune det bør etableres et system hvor barn og foresatte gir tilbakemelding til barnehage, skole og støtteapparat om hvorvidt barnet og familien har utbytte av den hjelpen de får. Barna skal bli hørt og er viktige samarbeidspartnere for de aktuelle tjenestene. Hjelpen kan deretter endres slik at den blir i tråd med opplevd behov.
Fjerning av den individuelle retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning
Ekspertgruppens foreslår at retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning erstattes med nye bestemmelser, for å flytte fokus fra dagens rettighetsorientering knyttet til individet, og over på det pedagogiske tilbudet skolene og barnehagene gir disse barna. Det vises til at tilsvarende endringer er gjort i flere andre land.
Oslo kommune oppfatter at forslaget om å fjerne den individuelle rettigheten har paralleller til endringene i opplæringsloven knyttet til mobbing, hvor kravet om at skoler skal fatte enkeltvedtak er erstattet med en aktivitetsplikt for skolene. Formålet med denne endringen er å skyve oppmerksomheten vekk fra enkeltvedtaket for individet og over til skolens plikt til å foreta seg noe konkret for å bedre elevens opplæringssituasjon.
Oslo kommune har merket seg at flere toneangivende instanser og organisasjoner, blant annet Barneombudet og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), har uttalt seg kritisk til forslaget om fjerning av den individuelle retten til spesialundervisning. Det fremheves blant annet at de foreslåtte regelverksendringene kan gi barn med omfattende behov for individuell hjelp og støtte svekkede rettigheter og tilbud. Den lovfestede retten, utarbeidelsen av en sakkyndig vurdering og vedtak om spesialundervisning, kan være viktig for barnet og de foresatte, både mht. å forstå barnets ressurs- og hjelpebehov og fordi et enkeltvedtak gir rett til å påklage vedtaket.
Samtidig ser Oslo kommune flere utfordringer med dagens individbaserte og rettighetsorienterte tilnærming innen spesialpedagogikken. Som utvalget peker på, er en konsekvens av dagens system at mye av fagkompetansen blir sittende med papirarbeidet, mens barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging møter ansatte uten spesialpedagogisk kompetanse. Utvalget peker videre på at rettighetsorienteringen bidrar til at søkelyset i for stor grad rettes mot det enkelte barn og de vansker og problemer barnet har. På den måten skjermes skoler og barnehager fra et kritisk søkelys på seg selv, egne systemer, egen praksis, evne, vilje og kompetanse til å skape gode vilkår for læring og utvikling for alle barn og unge.
Oslo kommune har forståelse for at det kan argumenteres for at fjerningen av den individuelle retten til spesialundervisning kan føre til en svekket rettssikkerhet for barn og unge med særskilt behov for oppfølging. Ofte vil den individuelle rettigheten oppleves som en trygghet og sikkerhet for barn og deres familier for å få oppfylt kravene man har på tilpasset og tilrettelagt undervisning. Oslo kommune ser også at det er uklart i forslaget fra utvalget hvordan klageretten til familier vil kunne opprettholdes i et system der den individuelle rettigheten fjernes.
Utvalget skriver i sin rapport at lovverket vil sikre barn og unges pedagogiske og spesialpedagogiske behov, og vil gi klagerett også dersom den individuelle retten til spesialundervisning fjernes. Oslo kommune merker seg at også andre høringsinstanser har problematisert spørsmålet knyttet til hvorvidt det skisserte system vil gi klagerett etter forvaltningsloven. Vi mener på den bakgrunn det er behov for å klargjøre de juridiske konsekvensene av forslaget. Oslo kommune mener samtidig det er sentralt at fokus rettes mot skole og barnehages plikt til å gi den riktige hjelpen i et inkluderende læringsmiljø.
Implementering
For å komme raskt i gang foreslår utvalget at et helhetlig system kan prøves ut i ett eller flere fylker der alle kommuner deltar. Dette forutsetter at nødvendige ressurser stilles til disposisjon og at det blir gitt nødvendige unntak fra lovverket.
Oslo kommune ønsker å være en spydspiss i arbeidet med å prøve ut en ny helhetlig kommunal pedagogisk veiledningstjeneste i tråd med Nordahlutvalgets forslag. Retningen utvalget ønsker å dreie innsatsen og ressursene i er i tråd med det verdi- og kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for byrådets oppvekst – og kunnskapspolitikk. Oslo kommune mener derfor at Oslo er svært godt egnet som arena for å teste ut et nytt pedagogisk støttesystem for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging.
Sentrale prinsipper i utviklingsarbeidene Barnehjernevernet og Mitt liv, er at alle tjenester skal ha et felles kunnskapsgrunnlag, sterk relasjonskompetanse, fokusere på de bakenforliggende årsaker til atferd, og hjelpe barna der de er. Arbeidet skal være verdiforankret med et varmt og positivt menneskesyn. Barn og unge har mye kunnskap om livet sitt. Tjenestene skal samarbeide med barna og deres familier om forhold som berører dem. Barna og familiene skal føle at de eier sin egen situasjon og er aktive deltagere i sitt eget liv. Oslo kommune er videre allerede i gang med flere konkrete tiltak som baserer seg på det samme verdi- og kunnskapsgrunnlaget som utvalgets forslag.
Høsten 2017 ble det igangsatt et system for en oppfølging av elever med behov for ekstra hjelp og støtte, uten behov for spesialundervisning, gjennom å tilby elever på 1.-4. trinn intensivoppfølging i lesing og regning. «Intensivoppfølgingen» er inspirert av det som i den finske modellen for spesialpedagogisk hjelp kalles «Intensified Support», som vi oppfatter å ha paralleller til det som i Nordahlutvalgets modell tilsvarer nivå 2.
I bydelene i Oslo skal det høsten 2018 etableres et tverrfaglig lavterskeltilbud til barn i barnehagen, der barnet og familien får hjelp når de trenger det. Tilbudet heter «På vei mot Oslohjelpa-tidlig innsats i barnehagen» og er inspirert av prinsippene i Stangehjelpa:
- Være en lærende organisasjon.
- Være feedbackstyrt.
- En humanistisk tilnærming og menneskesyn.
- Sammenhengende og fleksibel tjenesteyting.
- Tjenesten skal være ubyråkratisk, enkel og med høy faglig kvalitet.
Bakgrunn for etablering av tilbudet er at mange familier opplever at de må oppsøke mange ulike virksomheter og instanser for å få den hjelpen de trenger. De fleste barn i barnehagealder går i barnehage, og derfor er barnehage det beste stedet for en tverrfaglig møteplass, hvor barn og familier kan få den hjelpen de har behov for.
Andre kommentarer
Det vises i rapporten til at Nordahl-utvalget støtter ekspertutvalget knyttet til regionreformen som har vurdert desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene. Dette innebærer blant annet at utvalget går inn for en overføring av det landsdekkende tilbudet for døvblinde som i dag gis ved Skådalen skole fra Statped til Oslo kommune. Oslo kommune mener staten bør opprettholde ansvar for kompetanseutvikling og opplæring knyttet til sårbare elevgrupper med svært spesialiserte kompetansebehov som døvblinde. Vi støtter derfor ikke dette forslaget, og har gitt uttrykk for dette i eget brev til kunnskapsministeren.
Avslutningsvis vil Oslo kommune understreke viktigheten av at barn og unge selv og foresatte involveres i arbeidet med utforming og innføring av et nytt pedagogisk støtte- og veiledningssystem. Særlig er det viktig å samarbeide med barn og unge som selv har erfaring med hvordan systemet slår ut, i tråd med FNs barnekonvensjon, artikkel 12.