FEMTE DELEN – FORSKJELLIGE REGLER
- 1. Innledning
- 2. Ulykkesforsikring (kapittel 18)
- 3. Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda (kapittel 19)
- 4. Behandling av personopplysningar (kapittel 20)
- 5. Kommunen sitt økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringa (kapittel 21)
- 6. Fylkeskommunen sin rett til refusjon og fylkeskommunen sitt økonomiske ansvar (kapittel 22)
- 7. Økonomiske og administrative konsekvenser
1. Innledning
I delen om forskjellige regler sender vi på høring forslag om
- Ulykkesforsikring (nytt kapittel 18)
- Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda (nytt kapittel 19)
- Behandling av personopplysningar (nytt kapittel 20)
- Kommunen sitt økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringa (nytt kapittel 21)
- Fylkeskommunens rett til refusjon og økonomiske ansvar (nytt kapittel 22)
2. Ulykkesforsikring (kapittel 18)
2.1. Hva foreslår vi?
Vi foreslår følgende endringer i innholdet:
- Vi foreslår å videreføre innholdet i dagens regler.
Vi foreslår følgende endringer i strukturen:
- å ikke videreføre dagens forskrift § 8‑1 første ledd om hvem forsikringen skal gjelde for, da det er regulert i ny opplæringslov
- å slå sammen paragrafene om innhold og krav til ulykkesforsikringen i ny § 18‑1 (dagens forskrift §§ 8‑1 andre ledd og 8‑2)
2.2. Dagens regler
Med hjemmel i dagens opplæringslov § 13‑3b er kommunens og fylkeskommunens plikt til å sørge for ulykkesforsikring for elevene utfyllende regulert i forskriften til opplæringsloven kapittel 8. Dagens forskrift §§ 8‑1 til 8‑7 inneholder regler om hvilken personkrets ulykkesforsikringen skal omfatte, og krav til forsikringen, hva og når forsikringen skal gjelde, om tilbakebetaling av utgifter til behandling og avgrensninger i forsikringsdekningen.
2.3. Ny opplæringslov
Ny opplæringslov § 28‑8 viderefører kommunens og fylkeskommunens plikt til å sørge for ulykkesforsikring for elever og angir at ufyllende regler kan gis i forskrift. Paragrafen utvider plikten til å omfatte voksne deltakere og konkretiserer at plikten også omfatter de som har læretid i bedrift der yrkesskadeforsikring ikke er dekkende.
2.4. Vår vurdering
Vi foreslår å ikke videreføre dagens forskrift § 8‑1 første ledd om hvem forsikringen skal gjelde for, da dette er typetilfeller som uansett er omfattet av personkretsen i ny opplæringslov § 28‑8 første ledd. Å gjenta dette vil derfor være en dobbeltregulering.
Vi foreslår å slå sammen dagens forskrift § 8‑1 andre ledd og § 8‑2, i forslag til ny forskrift § 18‑1. Her er «forsikringsloven» i dagens forskrift § 8‑2 rettet til «finansforetaksloven», da konsesjoner til forsikringsforetak etter gjeldende rett reguleres i finansforetaksloven.
Dagens forskrift §§ 8‑3 til 8‑7 er videreført i vårt forslag til ny forskrift §§ 18‑2 til 18‑6, med noen språklige og strukturelle endringer som blant annet tar hensyn til at plikten til å sørge for ulykkesforsikring i ny opplæringslov er utvidet til å omfatte voksne deltakere og de som har læretid i bedrift der yrkesskadeforsikringen ikke er dekkende.
Dagens forskrift § 8‑4 første ledd bokstav d og e er ikke videreført, da dette uansett er aktiviteter som faller inn under vårt forslag til ny forskrift § 18‑3 første ledd bokstav a og b.
3. Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda (kapittel 19)
3.1. Hva foreslår vi?
Vi foreslår følgende endringer i innholdet:
- å utvide kommunenes rapporteringsplikt noe ved å utvide hvilke opplysninger som skal rapporteres inn og om hvem. jf. § 19-1
Vi foreslår følgende endringer i strukturen:
- å tilføye i ny §§ 19‑1 til 19‑8 at personopplysningene kan brukes som grunnlag for forskning, analyse og statistikk
- å tilpasse ordlyden i ny §§ 19‑3 og 19‑4 til ny teknisk gjennomføringsløsning av Elevundersøkelsen og Lærlingundersøkelsen
3.2. Dagens regler
Det er gitt regler om rapportering og evaluering av opplæringsvirksomheten i forskriftens kapittel 2. Kapittelet gjelder rapportering fra kommunene og fylkeskommunene og evaluering som blant annet Elevundersøkelsen, nasjonale prøver, internasjonale undersøkelser og ferdighetsprøver i svømming. Kapittelet er hjemlet i dagens opplæringslov § 14‑4.
3.3. Ny opplæringslov
Ny opplæringslov § 25‑4 viderefører hjemmelen for å gi regler i forskrift som pålegger blant annet kommuner, fylkeskommuner, skoler, elever og de som skal ha læretid i bedrift, å gi opplysninger og å delta i evalueringer om forhold som har betydning for evaluering av opplæringsvirksomheten.
3.4. Vår vurdering
Vi foreslår i hovedsak å videreføre dagens paragrafer. Det er fortsatt behov for å innhente rapporteringer og øvrige personopplysninger for å evaluere opplæringsvirksomheten og legge til rette for, og gjennomføre, kvalitetsutviklingsarbeid i skolen. Vi har foreslått en mindre utvidelse av omfanget av opplysninger det kan spørres om etter § 19 første punktum, og av målgruppen i § 19-1 første ledd bokstav b. Dette skyldes behovet for å også innhente opplysninger om barn og unge som er i opplæringspliktig alder, men som p.t. ikke er tatt inn i skole. Dette kan for eksempel gjelde dem som får hjemmeundervisning og nyankomne som ikke enda er skrevet inn på skole. Slik informasjon er viktig for å sikre at alle barn og unge som har rett til opplæring får denne retten oppfylt. Det er også behov for informasjon om de som får leksehjelp, og de som deltar i eller står på venteliste til musikk- og kulturskoletilbud. Vi har også gjort enkelte språklige endringer for å tilpasse paragrafene til ny lov, men de er ikke ment å endre gjeldende rett.
Etter at forskriftshjemmelen for kapittelet om evaluering og rapportering ble endret, slik at det ikke lenger fremgår av hjemmelen at personopplysningene kan brukes som grunnlag for forskning, analyse og statistikk, er dette tatt inn i §§ 19‑1 til 19‑8. For å få bedre språklig sammenheng har vi også endret første punktum i siste ledd i §§ 19-3 og 19-4. Dette er ikke ment å endre gjeldende rett eller utvide Utdanningsdirektoratets behandlingsgrunnlag i forhold til i dag.
3.4.1. Statistikk om skolebibliotek i videregående
Etter endringen av forskrift om bibliotekstatistikk, som trådte i kraft 1. januar 2023, har ikke Nasjonalbiblioteket lenger hjemmel til å samle inn statistikk for skolebibliotekene i grunnskole og videregående skole. Etter det vi kjenner til, sluttet Nasjonalbiblioteket med statistikkinnhenting allerede noen år før forskriftsendringen trådte i kraft. Forslaget til § 19‑1, som tilsvarer dagens forskrift § 2‑1 første ledd bokstav c om «ressursar», gir kommunene hjemmel til å rapportere statistikk om skolebibliotek i grunnskolen til Utdanningsdirektoratet. Dette er i dag en del av GSI-statistikken. Vi har imidlertid ikke foreslått å gi fylkeskommunen tilsvarende hjemmel til å rapportere statistikk om skolebibliotekene på videregående skoler. Grunnen til dette er at vi per nå ikke ser behovet for å samle inn denne statistikken, da det ikke er klare bruksområder for slik statistikk. Vi ønsker innspill fra høringsinstansene på om, og eventuelt hvorfor, det er behov for en egen hjemmel for å kunne samle inn statistikk fra skolebiblioteker på videregående skoler.
3.4.2. Endelige resultater
I forslaget til ny §§ 19‑3 og 19‑4 har vi foreslått å endre ordlyden «resultata» til «dei endelege resultata». Elevundersøkelsen og Lærlingundersøkelsen gjennomføres ved at den enkelte logger inn i Altinn. Inntil undersøkelsene blir avsluttet, vil de inneholde direkte identifiserbare personopplysninger. Svaret på det enkelte spørsmålet, og de foreløpige resultatene av en undersøkelse som er satt på pause, kan etter en alminnelig språklig forståelse anses som (del)resultater av undersøkelsene. Ved å endre ordlyden til «dei endelege resultata» ønsker vi å klargjøre at begrensningen om at undersøkelsen kun kan inneholde indirekte identifiserbare opplysninger, bare gjelder det endelige resultatet som foreligger etter ferdigstilt undersøkelse.
4. Behandling av personopplysningar (kapittel 20)
4.1. Hva foreslår vi?
Vi foreslår følgende endringer i innholdet:
Vi foreslår å videreføre innholdet i dagens regler.
Vi foreslår følgende endringer i strukturen:
- å innføre en ny § 20‑6 om behandlingsansvar for og bruk av den nasjonale databasen for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse, som tidligere har fulgt av loven
4.2. Dagens regler
Reglene om behandling av personopplysninger er i dag regulert i opplæringsloven § 15‑10, mens reglene om innhenting av opplysninger fra folkeregisteret står i opplæringsloven § 15‑9. Reglene om behandling av personopplysninger er utdypet i forskriften til opplæringsloven kapittel 22A. Dette kapittelet består av fem paragrafer.
4.3. Ny opplæringslov
Ny opplæringslov kapittel 25 viderefører reglene om behandling av personopplysninger. Ny opplæringslov § 25‑1 gir departementet hjemmel til å gi forskrift om behandlinger av personopplysninger. Hjemmelen for å gi forskrift om innhenting av opplysninger fra folkeregisteret er fastsatt i § 25‑3, og hjemmelen for å gi forskrift om den nasjonale databasen for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse er fastsatt i § 25‑2.
4.4. Vår vurdering
Vi foreslår å videreføre paragrafene i dagens forskrift. Det er gjort enkelte språklige endringer for å tilpasse paragrafene til det nye lovverket. I tillegg er det tilføyd en ny paragraf i § 20‑6 som slår fast at Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) er behandlingsansvarlig for den nasjonale databasen for vitnemål og annen dokumentasjon av oppnådd kompetanse fra videregående opplæring (NVB), og hva personopplysningene i databasen kan brukes til, da dette ikke lenger vil fremgå direkte av loven. Dette er en videreføring av gjeldende rett.
5. Kommunen sitt økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringa (kapittel 21)
5.1. Hva foreslår vi?
Vi foreslår følgende endringer i innholdet:
- Vi foreslår å videreføre innholdet i dagens regler.
Vi foreslår følgende endringer i strukturen:
- å innføre en ny § 21‑1 med definisjoner for dette kapittelet
- å omstrukturere og dele opp i flere paragrafer i kapittelet
5.2. Dagens regler
Dagens forskrift til opplæringsloven kapittel 18 regulerer kommunens økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringen. Den inneholder én paragraf, og den er gitt med hjemmel i opplæringsloven § 13‑1 andre ledd. Paragrafen regulerer hvem som har det økonomiske ansvaret for elever som får grunnskoleopplæring utenfor bostedskommunen. Dette kan være elever som blir plassert i fosterhjem eller i institusjon utenfor kommunen, eller som av andre grunner får grunnskoleopplæring et annet sted enn i bostedskommunen.
5.3. Ny opplæringslov
Ny opplæringslov § 28‑1 erstatter § 13‑1 i dagens lov, og regulerer kommunens juridiske og økonomiske ansvar. Paragrafen gir hjemmel til å gi forskrift om hvem som skal regnes som bosatt i kommunen, samt til å gi forskrift om at en kommune skal ha det økonomiske ansvaret for grunnskoleopplæringen for elever som får slik opplæring utenfor kommunen.
5.4. Vår vurdering
Bortsett fra noen strukturelle og språklige endringer, viderefører vi gjeldende rett i forslaget vårt til nytt kapittel 21.
5.4.1. Definisjonsbestemmelse
Vi har laget en innledende paragraf med definisjoner for dette kapittelet i forskriften § 21-1. Vi mener en slik struktur gjør kapittelet mer oversiktlig og regelverket enklere å forstå. En liknende struktur med definisjoner er også brukt i forskrift om ansvar for spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder (22. juni 2017 nr. 1050), jf. § 1. I dagens kapittel 18 er definisjonene enten gjort som en del av paragrafene (se for eksempel § 18-1 bokstav a tredje punktum), eller så er det ikke benyttet koblingsord for å definere pliktsubjektet (se § 18-1 b første strekpunkt). Vi mener at strukturen som er brukt i forskriften til spesialpedagogisk hjelp er mye mer oversiktlig enn strukturen i dagens kapittel 18. Vi har derfor foreslått en liknende struktur i forslaget vårt til nytt kapittel 21.
Begrepet «bustadkommune» er definert i dagens kapittel 18, jf. § 18-1 bokstav a tredje punktum. Definisjonen vi foreslår i forskriften § 21-1 første ledd viderefører gjeldende rett. Samtidig foreslår vi å ta inn i definisjonen at dersom foreldrene har avtalt delt fast bosted for barnet, men bor i ulike kommuner, så er bostedskommunen den kommunen der barnet er folkeregistrert. Dette står ikke direkte i dagens definisjon, men det følger likevel av tolkningsuttalelser. Vi mener at forutberegnelighetshensyn tilsier at det er viktig å regulere dette i forskriften.
Begrepet «omsorgskommune» er ikke brukt i dagens forskrift. I den nye forskriften foreslår vi å definere pliktsubjektet som i dag følger av forskriften § 18 bokstav b første strekpunkt, med koblingsordet «omsorgskommune», jf. forskriften § 21-1 tredje ledd. Dette er en videreføring av det samme pliktsubjektet som følger av dagens forskrift. Den eneste endringen er at vi i den nye definisjonen har endret henvisningen fra lov om barneverntjenester § 9-1 til barnevernsloven § 15-11. Vi har gjort denne endringen på grunn av den nye barnevernsloven som trådte i kraft 1. januar 2023.
«Vertskommune» er ikke definert i dagens forskrift. Vi har likevel valgt å definere begrepet for at de andre paragrafene i kapittelet skal bli mer konsise og enklere å forstå. Begrepet er også definert i forskrift om ansvar for spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder. Vi mener at dette tilsier at «vertskommune» også bør defineres her, jf. § 1 bokstav b.
5.4.2. Avtalefrihet
Avtalefrihet for kommunene er et sentralt prinsipp for reglene i dette kapittelet. Kommunene står fritt til å avtale egne løsninger seg imellom. De kan for eksempel avtale hvilken kommune som skal ha det økonomiske ansvaret, eller fordele ansvaret seg imellom.
I dagens kapittel 18 er avtalefriheten regulert særskilt i § 18-1 bokstav a første punktum og bokstav b andre strekpunkt. I lys av prinsippet om avtalefrihet er det klart at kommunene kan avtale egne løsninger. Vi mener det derfor er unødvendig å regulere dette særskilt i kapittelet. Vi foreslår derfor å ta ut denne regelen fra paragrafene i forskriften kapittel 21, men vi understreker at dette ikke er ment som en realitetsendring.
5.4.3. Omstrukturering og oppdeling i flere paragrafer
Vi har av pedagogiske årsaker foreslått å dele opp reglene som i dag er samlet i forskriftens § 18‑1, i flere paragrafer i kapittelet. Overskriftene i forslaget gir informasjon om hva paragrafene regulerer. På denne måten kan de som bruker regelverket, lettere finne frem til reglene.
5.4.4. Unntak fra reglene i opplæringsloven §§ 28-3 og 28-4
Dagens forskrift § 18-1 bokstav c og d viser til hvilke tilfeller reglene i dagens opplæringslov §§ 13-2 og 13-2a gjelder. Vi kan ikke se at det er noen gode grunner som gjør det nødvendig å beholde en slik dobbeltregulering, spesielt med tanke på at reglene retter seg mot kommunene som profesjonelle aktører. Vi har derfor tatt ut disse paragrafene i nytt kapittel 21.
Vi har imidlertid beholdt henvisningene til ny opplæringslov §§ 28-3 og 28-4 i forslaget til nye paragrafer i forskriften §§ 21-2 første ledd og 21-3 første ledd. I disse forskriftsparagrafene gjør vi unntak for de tilfellene som følger av opplæringsloven §§ 28-3 og 28-4. Unntakene er viktig for å presisere og avgrense rekkevidden til reglene i forskriften §§ 21-2 og 21-3, og ikke minst for å unngå at forskriftsparagrafene regulerer det samme som i loven, men på en annen og motstridende måte. At vi gjør unntak fra paragrafene i opplæringsloven §§ 28-3 og 28-4 i forskriften er derfor nødvendig for å fullt ut forstå og avgrense forskriftsparagrafenes innhold. Vi anser ikke dette som en dobbeltregulering.
6. Fylkeskommunen sin rett til refusjon og fylkeskommunen sitt økonomiske ansvar (kapittel 22)
6.1. Hva foreslår vi?
Vi foreslår følgende endringer i innholdet:
- å legge inn en ny utregningsnøkkel for utregning av refusjon for gjesteelever i ny § 22‑2, som blir fastsatt i vedlegg 1 til forskriften
- å legge inn nye utregningsnøkler for utregning av refusjonssatser i ny § 22‑3, som blir fastsatt i vedlegg 2 til forskriften
- å ikke videreføre og endre noen av unntakene fra refusjonsreglene i dagens forskrift §§ 19‑1 tredje ledd (andre, tredje og fjerde strekpunkt) og 19‑4 tredje ledd.
Vi foreslår følgende endringer i strukturen:
- å samle dagens §§ 19‑7 og 19‑8 til en paragraf i ny § 22‑4
- å ta bort paragrafen om ansvar ved krav om refusjon i dagens forskrift § 19‑3 fordi regelen allerede følger av ulovfestede forvaltningsrettslige regler
- Å endre ordlyden i paragrafen som regulerer det økonomiske ansvaret for tegnspråklige elever
6.2. Dagens regler
Dagens forskrift til opplæringsloven kapittel 19 regulerer fylkeskommunens økonomiske ansvar for videregående opplæring og er gitt med hjemmel i opplæringsloven § 13‑2. Kapittelet inneholder regler for refusjon av utgifter til opplæring for gjesteelever som går i fylkeskommunale videregående skoler, regler om økonomisk ansvar for utgifter til opphold for tegnspråklige elever og regler om økonomisk ansvar for utgifter til nødvendige trykte og digitale læremidler og digitalt utstyr. Kapittelet har også regler om refusjon av utgifter for elever i barnevernsinstitusjoner utenfor hjemfylket og for pasienter i institusjoner for rusmiddelavhengige og institusjoner innenfor psykisk helsevern utenfor kommunen.
6.3. Ny opplæringslov
Ny opplæringslov § 28‑2 gjelder fylkeskommunens juridiske og økonomiske ansvar. Denne paragrafen erstatter § 13‑2 i dagens lov, og den viderefører blant annet fylkeskommunens plikt til å oppfylle retten til videregående opplæring for de som bor i fylket. Departementet er gitt kompetanse til å gi forskrift om hvem som skal regnes som bosatt i fylket, og forskrift om refusjon av utgiftene til vertsfylket for de som får skoleplass i et annet fylke enn der de bor, jf. ny opplæringslov § 28‑2 fjerde ledd.
Departementet kan også gi forskrift om det økonomiske ansvaret fylkeskommunen har for utgifter til opphold for elever i videregående opplæring med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk, jf. ny opplæringslov § 28‑2 femte ledd. Denne paragrafen erstatter dagens § 3‑9 femte ledd.
Ny opplæringslov §§ 28‑3 og 28‑4 erstatter §§ 13‑2 og 13‑3a i dagens lov. Paragrafene i §§ 28‑3 og 28‑4 regulerer henholdsvis hvem som har ansvaret for opplæringen til de som bor i barnevernsinstitusjoner, og hvem som har ansvaret for de som er innlagt i helseinstitusjoner, samt barn og søsken til disse. Departementet er gitt myndighet til å gi forskrift om satser for refusjon, jf. ny opplæringslov §§ 28‑3 andre ledd andre punktum og 28‑4 tredje ledd tredje punktum.
Retten til gratis videregående opplæring følger av ny opplæringslov § 5‑8. Etter denne paragrafen kan departementet gi forskrift om at elever skal «halde seg med» læremidler og digitalt utstyr.
6.4. Vår vurdering
6.4.1. Prisjusterte satser eller utregningsnøkler i forskriften § 22‑3
Refusjonssatsene i dagens forskrift §§ 19‑7 og 19‑8 har vært uendret siden 1. januar 2010. Intensjonen var at satsene skulle justeres årlig, men det har ikke blitt gjort. Satsene gjenspeiler derfor ikke lenger dagens prisnivå. Fylkeskommunene har kunnet avhjelpe dette med å inngå individuelle avtaler om andre refusjonsbeløp enn det som følger av dagens forskrift. I praksis antar vi at fylkeskommunene benytter seg av denne avtalefriheten, men det er likevel uheldig at dagens satser ikke gjenspeiler dagens prisnivå. Det er disse satsene som gjelder når fylkeskommunene ikke blir enige om andre løsninger. Hensynet bak reglene om refusjon er å utjevne de økonomiske konsekvensene for fylkeskommuner som har institusjoner som tar inn personer fra andre deler av landet. For å unngå å risikere at disse fylkeskommunene ikke får sine merkostnader dekket, mener vi det er behov for å endre reguleringen av satsene for refusjon.
Et spørsmål som da oppstår, er om forskriften bør gi nye, prisjusterte satser eller utregningsnøkler som viser hvordan refusjonssatsene kan regnes ut til enhver tid. Fordelen med utregningsnøkler fremfor faste satser er at det ikke er behov for hyppige forskriftsendringer. Med utregningsnøkler vil fylkeskommunene til enhver tid kunne regne ut satsene for refusjon, noe som hindrer at paragrafen blir utdatert og må endres. Vi mener derfor at både effektivitetshensyn og hensynet til at fylkeskommunenes refusjon i størst mulig grad skal gjenspeile deres faktiske kostnader, taler for at satsene bør reguleres med utregningsnøkler. Det er også eksempler på slike reguleringer i dagens forskrift, jf. § 19‑4 første ledd andre punktum.
Ulempen med utregningsnøkler på dette feltet er at de inneholder formler og variabler som er vanskelige å forstå og lite tilgjengelige for folk flest. På den andre siden retter forskriften § 22‑3 seg mot profesjonelle aktører i fylkeskommunene som er kjente med formler og tilsvarende utregningsnøkler.
På bakgrunn av dette foreslår vi å endre de faste satsene i dagens forskrift §§ 19‑7 og 19‑8 til utregningsnøkler. Vi foreslår også at utregningsnøklene blir fastsatt i vedlegg til forskriften, jf. forskriftens § 22‑3 første ledd og vedlegg 2. Vi omtaler bruken av vedlegg i forskriften nedenfor.
6.4.2. Utforming av utregningsnøkler for å regne ut refusjonssatsene i forskriftens § 22‑3
6.4.2.1. KOSTRA-tall for elever uten behov for individuelt tilrettelagt opplæring
Når vi har utformet forslag til nye utregningsnøkler i forskriftens § 22‑3, har vi tatt utgangspunkt i de faste satsene i dagens forskrift §§ 19‑7 og 19‑8. Da departementet innførte satsen for elever uten spesialundervisning i dagens forskrift § 19‑7, la de til grunn KOSTRA-tall. Det er ukjent for oss hvordan satsene for elever med spesialundervisning ble fastsatt. Da satsene ble oppdatert i 2010 og § 19‑8 ble innført, valgte departementet å prisjustere samtlige satser fremfor å bruke oppdaterte KOSTRA-tall.
En ulempe med å oppdatere refusjonssatsene ved prisjustering er at prisjusteringen ikke fanger opp de reelle kostnadene og endringene som særlig knytter seg til opplæringssektoren. Oppdaterte KOSTRA-tall gjenspeiler de reelle tallene og det reelle kostnadsnivået i offentlige skoler. Alle endringer i skolesektoren, som for eksempel høyere lærertetthet, blir fanget opp i denne satsen. Vi mener derfor at oppdaterte KOSTRA-tall bør være grunnlaget for beregningen av refusjonssatsene for elever uten behov for individuelt tilrettelagt opplæring (tidligere spesialundervisning).
6.4.2.2. Forholdsmessig justering av satser for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring
Det er ikke mulig å bruke KOSTRA-tall til å beregne satser for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring. For disse satsene må vi ha en annen beregningsmåte. Vi kan enten prisjustere satsene for elever med moderat og omfattende behov for individuelt tilrettelagt opplæring, eller vi kan justere disse satsene forholdsmessig med utgangspunkt i oppdaterte KOSTRA-tall.
Dersom vi prisjusterer de gjeldende refusjonssatsene for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring, viderefører vi praksisen departementet la opp til da satsene ble oppdatert i 2010. En utfordring med å bruke oppdaterte KOSTRA-tall for elever uten behov for individuelt tilrettelagt opplæring og prisjustering for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring, er at forholdet mellom satsene slik de var i 2008, ikke videreføres. Hvis vi legger prisjustering av satsene til grunn for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring, vil disse satsene stige mindre fra år til år så lenge prisjusteringsfaktoren er lavere enn endringen som følger av KOSTRA-tall for elever uten individuelt tilrettelagt opplæring. På lang sikt vil det kunne føre til at refusjonssatsen for elever uten behov for individuelt tilrettelagt opplæring og refusjonssatsen for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring vil nærme seg hverandre.
Velger man isteden å justere satsene for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring forholdsmessig, blir departementets utregningsnøkkel for elever uten behov for individuelt tilrettelagt opplæring videreført, samtidig som forholdet mellom de tre satsene består. Som omtalt ovenfor vil da bruken av forholdstall for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring også fange opp endringer i sektor, da grunnlaget for forholdstallene vil være satser basert på oppdaterte KOSTRA-tall.
Vi mener derfor samlet sett at oppdaterte KOSTRA-tall og forholdstall er den beste måten å beregne refusjonssatsene på til enhver tid. Denne beregningsmåten ivaretar best departementets refusjonsberegninger fra 2008 justert til dagens nivå. Vi foreslår i lys av dette at satsene for elever med behov for individuelt tilrettelagt opplæring blir justert forholdsmessig med utgangspunkt i oppdaterte KOSTRA-tall. Se forklaringen i vedlegg 1 til høringsnotatet.
6.4.3. Forskriftsregulering av utregningsnøkkelen i forskriften § 22‑2
Dagens forskrift i § 19‑4 første ledd andre punktum viser til at kostnadsnøkkelen som er fastsatt av Utdanningsdirektoratet, skal brukes for å regne ut refusjonen for gjesteelever. Paragrafen angir imidlertid ikke hvordan denne utregningen skal gjøres. Dette er beskrevet på en artikkel publisert på udir.no.
Legalitetsprinsippet og kommuneloven § 2‑1 tilsier at utregningsnøkkelen må følge av forskrift gitt med hjemmel i lov, og ikke, slik det er i dag, av en artikkel publisert på udir.no. Vi har derfor i ny forskrift § 22‑2 tredje ledd foreslått at utregningsnøkkelen i vedlegg 1 (som også er en del av forskriften) skal brukes til å regne ut refusjonen.
For at utregningsnøkkelen i større grad skal reflektere dagens prisnivå, har vi foreslått at satsen som følger av denne utregningsnøkkelen, i likhet med utregningsnøkkelen i vedlegg 2, må prisjusteres med kommunal deflator frem til det året satsen skal gjelde for. Bortsett fra denne endringen er utregningsnøkkelen i vedlegg 1 en videreføring og oppdatering av den utregningsnøkkelen som er beskrevet på hjemmesidene våre.
6.4.4. Bruken av vedlegg i forskrift for å fastsette utregningsnøkler
Forslaget om at utregningsnøklene i forskriftens §§ 22‑2 og 22‑3 skal reguleres i forskrift, reiser spørsmål om hvor i forskriften disse utregningsnøklene skal reguleres. Vi foreslår å regulere utregningsnøklene i vedlegg til forskriften, jf. vedlegg 1 og 2, jf. forskriftens § 22‑2 tredje ledd og 22‑3 første ledd.
I Justisdepartementets Lovteknikk og Lovforberedelse (Veiledning om lov- og forskriftsarbeid) står det på side 201 flg. at
«[u]tgangspunktet er at det ikke bør brukes vedlegg. For dem som skal følge forskriften, vil det som regel være enklere å ha et normalt regelsett å forholde seg til. […] I visse tilfeller vil det likevel være tale om elementer som, dersom de tas inn i selve forskriften, vil føre til at denne blir uoversiktlig og dermed vanskelig tilgjengelig. Hensynet til dem som skal følge forskriften, kan da tale for bruk av vedlegg. Situasjoner hvor dette kan være aktuelt, er særlig der det er tale om omfattende tekniske spesifikasjoner, store tabeller, figurer eller kompliserte formler» [våre uthevinger].
Vi mener at hensynene som blir trukket frem for å bruke vedlegg i forskrift, gjør seg gjeldende i vårt tilfelle. Det dreier seg om variabler og formler som ville gjort ny forskrift §§ 22‑2 og 22‑3 svært uoversiktlige og vanskelig tilgjengelige. Vi mener derfor utregningsnøklene bør være regulert i vedlegg til forskriften.
Vi understreker ellers at forslag til vedlegg 1 og 2 vil regnes som en del av forskriften.
6.4.5. Oppheving og endring av unntakene fra refusjonsreglene
6.4.5.1. Sentrale lærlingskoler
I dagens forskrift § 19‑1 tredje ledd andre strekpunkt står det at refusjonsreglene ikke omfatter elever ved sentrale lærlingskoler. Denne regelen viderefører regelen i forskrift 2. mai 1989 nr. 338 om refusjon for gjesteelever § 1 tredje ledd andre strekpunkt. Vi er usikre på om det fremdeles er behov for ha denne regelen. Vi har foreslått å ta den ut fra den nye forskriften, jf. forskriften § 22-2 fjerde ledd, men vi ønsker å høre om dere støtter dette forslaget til endring.
6.4.5.2. Elever omfattet av fengselsundervisningen, eller elever innlagt på sykehus utenfor hjemfylket
Etter dagens forskrift § 19‑1 tredje ledd gjelder ikke refusjonsreglene for verken elever som er omfattet av fengselsundervisningen, eller for elever som blir lagt inn på sykehus utenfor hjemfylket mens de er elever ved en videregående skole.
Disse reglene har også blitt videreført fra forskrift 2. mai 1989 nr. 338 om refusjon for gjesteelever § 1 tredje ledd. Til tross for at forskriftshjemlene har endret seg mye, har disse unntaksbestemmelsene i dagens § 19‑1 tredje ledd tredje og fjerde strekpunkt forblitt de samme. I ny opplæringslov §§ 28‑3 og 28‑4 er blant annet refusjonen særskilt regulert for de som bor i barnevernsinstitusjon, og for de som er innlagt eller er barn eller søsken til de som er innlagt i helseinstitusjoner. Ny opplæringslov § 28‑5 regulerer fylkeskommunens ansvar for opplæringen til innsatte i fengsel. Unntakene i dagens forskrift – slik de lyder i dag – gjenspeiler derfor ikke reglene i verken den nye opplæringsloven eller dagens opplæringslov.
Vi antar at unntakene for refusjonsreglene ikke har blitt oppdatert slik at de samsvarer med refusjonsreglene i loven. Vi har derfor foreslått å endre ordlyden i dagens § 19‑1 tredje ledd tredje og fjerde strekpunkt. I forskriftens § 22‑2 fjerde ledd foreslår vi at refusjonsreglene ikke gjelder «dei som er særskilt nemnde i opplæringsloven §§ 28‑3, 28‑4 og 28‑5». Vi ønsker å høre om dere støtter dette forslaget til endring.
6.4.5.3. Refusjonsreglene gjør unntak fra reglene i opplæringsloven §§ 28-3, 28-4 og 28-5
Som nevnt ovenfor har vi foreslått å ta med i forskriften § 22-2 fjerde ledd at refusjonsreglene ikke gjelder for de tilfellene som er særskilt regulert i opplæringsloven §§ 28-3, 28-4 og 28-5. Vi mener dette er nødvendig for å avgrense innholdet i forskriftens refusjonsregler. Med dette unntaket fra reglene i opplæringsloven unngår vi at forskriften § 22-2 regulerer de samme forholdene som i loven, men på en annen og motstridende måte. Vi mener derfor ikke at reguleringen forskriften § 22-2 fjerde ledd er å anse som en dobbeltregulering, men som en nødvendig presisering og avgrensning av reglene i forskriften § 22-2.
6.4.6. Særskilte avtaler om refusjon
I dagens forskrift § 19‑4 tredje ledd står det at fylkeskommunene avtaler særskilt refusjon for gjesteelever som er tatt inn til teoriundervisning for lærlinger, og gjesteelever som er tatt inn etter førsterett til inntak ved institusjoner der de er langtidspasienter, med seks læretimer per uke per elev avgrenset til tre år. I forslaget vårt til ny forskrift har vi foreslått å ta ut denne paragrafen, da vi ikke lenger kan se at det er behov for å regulere dette særskilt. Vi mener det er overflødig å regulere hva fylkeskommunene kan avtale seg imellom, jf. avsnittet nedenfor om avtalefrihet.
6.4.7. Avtalefrihet
I likhet med reglene i kapittel 21, er avtalefriheten mellom fylkeskommunene et sentralt prinsipp for reglene i dette kapittelet. Det betyr at fylkeskommunene står fritt til å avtale egne løsninger seg imellom. Fylkeskommunene kan for eksempel avtale andre løsninger om refusjon enn det som følger av paragrafene i dette kapittelet.
I dagens kapittel 19 følger denne regelen av § 19-1 andre ledd. I lys av prinsippet om avtalefrihet, er det klart at fylkeskommunene kan avtale egne løsninger for refusjon. Det er derfor ikke nødvendig å regulere dette særskilt i kapittelet. I likhet med forslaget vårt til kapittel 21, foreslår vi derfor å ta ut paragrafen om avtalefrihet i dette kapittelet. Vi understreker at dette ikke er ment som noen realitetsendring.
6.4.8. Paragrafen om ansvar ved krav om refusjon blir ikke videreført
I dagens forskrift til opplæringsloven § 19‑3 står det at skolefylket har ansvar for å bringe på det rene om vilkårene for å kreve refusjon er oppfylt. Vi mener denne paragrafen er overflødig. Når vertsfylket ber om at hjemfylket refunderer utgiftene til opplæring for gjesteelever, tilsier også ulovfestede forvaltningsrettslige regler at det er vertsfylket som må bringe på det rene at vilkårene for refusjon er oppfylt3. Vi anser derfor dagens § 19‑3 er unødvendig, og vi foreslår å ta bort denne i nytt kapittel 22. Vi understreker at dette ikke er ment som en realitetsendring.
7. Økonomiske og administrative konsekvenser
7.1. Ulykkesforsikring, behandling av personopplysningar, rapportering og evaluering av opplæringsverksemda
Forslaget om en mindre utvidelse av kommunenes rapporteringsplikt legges til grunn ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Forslaget til nye kapitler innebærer ellers ingen endring av gjeldende rett utover det som følger av ny lov. De har derfor ingen økonomiske eller administrative konsekvenser.
7.2. Kommunen sitt økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringen
Vi kan ikke se at forslaget til nye paragrafer vil få noen økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunene.
7.3. Fylkeskommunens rett til refusjon og økonomiske ansvar
Vi har foreslått å endre dagens forskrift §§ 19‑7 og 19‑8 fra faste refusjonssatser til utregningsnøkler, jf. forskriften § 22‑4. Dette innebærer å oppjustere refusjonssatsene slik at de i større grad gjenspeiler dagens prisnivå. Fylkeskommunene har avtalefrihet til å inngå avtaler om egne satser. Siden de faste satsene i dagens forskrift ikke er blitt endret siden 1. januar 2010, antar vi at fylkeskommunene i praksis har benyttet seg av denne avtalefriheten for at refusjonssatsene ikke skulle bli urimelig lave.
Fylkeskommunene er vant til å håndtere tilsvarende utregningsnøkler. På sikt vil utregningsnøklene kunne bidra til å gjøre fylkeskommunene mer effektive. Siden utregningsnøklene er ment å reflektere prisnivået til enhver tid, kan behovet for å inngå egne avtaler mellom fylkeskommunene på sikt bli mindre.
Den eneste endringen i utregningsnøkkelen for gjesteelever i dagens forskrift § 19‑4 første ledd andre punktum er at refusjonsbeløpet som følger av utregningsnøkkelen, skal prisjusteres med kommunal deflator frem til året refusjonsbeløpet skal gjelde for. Vi legger til grunn at denne endringen ikke medfører vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for fylkeskommunene.